Toelichting op het EMU-saldo en de EMU-schuld

EMU-saldo: Het EMU-saldo is het saldo van de inkomsten en uitgaven van de overheid. Hierbij zitten ook door inkomsten en uitgaven met een kapitaalkarakter, zoals aan- en verkopen grond, de verkoop van UMTS-licenties, investeringen, investeringsbijdragen, opbrengsten uit de verkoop van gas en de afkoop van de jaarlijkse subsidies aan woningcorporaties in 1995. Financiële transacties als de verkoop van deelnemingen of het verstrekken van kredieten, bijvoorbeeld aan bedrijven of studenten, worden echter niet als inkomsten of uitgaven gezien.

Het EMU-saldo komt vrijwel overeen met het vorderingensaldo van de overheid uit de Nationale rekeningen. Het enige verschil bestaat uit een correctie voor het netto rentevoordeel door de renteswaps van de overheid. Deze correctie is voor Nederland van marginaal belang: tot 2002 was geen correctie nodig en vanaf 2002 gaat het tot dusver om bedragen van ongeveer 100 miljoen euro (0,02%BBP).

In 1992, sinds het verdrag van Maastricht, heeft het EMU-saldo het financieringssaldo als het centrale budgettaire kengetal vervangen. Het EMU-saldo verschilt in een aantal opzichten van het financieringssaldo:

• Bij het EMU-saldo worden de inkomsten en uitgaven op transactiebasis conform de Nationale Rekeningen geregistreerd. Bij het financieringssaldo werden de belastingen, de rente en de overdrachten op kasbasis geregistreerd. Bij de premies wettelijke sociale verzekering werd uitgegaan van een echte transactiebasis, d.w.z. de premies werden in principe geregistreerd in de periode waarop ze verschuldigd zijn. In de Nederlandse Nationale Rekeningen worden -na de meest recente revisie- de premies volksverzekeringen op transactiebasis bepaald als de met 1 maand vertraagde kasopbrengsten. Dit sluit aan op de Europese regelgeving en de gezamenlijk geheven loon- en inkomstenbelastingen. Het totale verschil tussen kasbasis en transactiebasis fluctueert sterk per jaar, maar het kan om substantiële bedragen gaan; in een enkel jaar zelfs meer dan 1% BBP.
• Financiële transacties, zoals kredietverlening en aan- en verkoop staatsbezit, zijn niet relevant voor het EMU-saldo, maar worden wel meegenomen in het financieringssaldo. Zo heeft de forse vermindering van de kredietverlening door de overheid van 7% BBP in 1982 naar 2% in 1994 geen invloed op het EMU-saldo gehad maar wel op het financieringssaldo.
• De afkoop van de jaarlijkse subsidies aan woningcorporaties in 1995 (4,9% BBP) wordt - conform de Nationale rekeningen- wel als een uitgave gezien.

In het verdrag van Maastricht is afgesproken dat het EMU-tekort van een land maximaal 3% BBP mag zijn. Daarnaast is in het Groei- en Stabiliteitspact afgesproken dat op lange termijn naar een tekort dicht bij 0% of een overschot moet worden gestreefd. Als een land een structureel EMU-tekort van meer dan een ½% BBP heeft, moet het structurele EMU-tekort jaarlijks met een ½% BBP verbeterd worden.

De EMU-tekort norm is niet gebaseerd op economische theorie. Het moet worden gezien als de uitkomst van een politiek onderhandelingsproces over praktische begrotingsnormen; hierbij werd uitgegaan van de stand van de overheidsfinanciën in de diverse EU-lidstaten in 1991 (zie Bovenberg en De Jong, The Ins and Outs of European Monetary Union, CPB-report 1996/3, pp. 16-21). De EMU-schuld norm correspondeert met het gemiddelde van de overheidsschuld in de EU-lidstaten in 1990. De EMU-tekort norm van 3% lijkt hiervan te zijn afgeleid. Onder de veronderstelling van een nominale BBP-groei van 5% (3% veronderstelde potentiële groei van EU plus 2% inflatie conform ECB-inflatiedoelstelling) betekent een tekort van 3% dat de overheidsschuld op de lange termijn naar 60% van het BBP groeit. Een tekort van ongeveer 0% betekent op de lange termijn ook een overheidsschuld van 0%. Vanuit economisch theoretisch perspectief zijn echter zowel de 60% EMU-schuld norm als een schuld van 0% willekeurig. Dit geldt dus ook voor de hiervan afgeleide normen voor het tekort. De CPB-ramingen over houdbare overheidsfinanciën (zie bijvoorbeeld de speciale studie Ageing in the Netherlands uit 2000) zijn daarentegen wel gebaseerd op economische theoretische criteria, namelijk efficiency en intergenerational equity.

EMU-schuld: De EMU-schuld is de nominale schuld van de overheid (rijk, sociale fondsen en overige centrale en lokale overheid) waarbij wordt geconsolideerd voor de schuldverhoudingen binnen de overheid. In het verdrag van Maastricht is afgesproken dat de EMU-schuld van een land beneden de 60% van het BBP moet blijven of geleidelijk naar een dergelijk schuldquote toe moet bewegen.

De EMU-schuld geeft geen goed beeld van de financiële positie van de overheid. Voor dit doel is het begrip netto financieel vermogen van de overheid uit de Nationale Rekeningen meer geschikt (zie bijvoorbeeld de Financiële balansen van de overheid in Nationale Rekeningen 2003, tabel R3.B op pagina 180). Het netto financieel vermogen houdt ook rekening met het bezit van aandelen en het verlenen van krediet aan bedrijven en huishoudens. In 2003 gaat het om ruim 110 miljard euro aan dergelijke vorderingen, d.w.z. ongeveer 25% BBP. Een tweede verschil is de waardering van de verhandelbare obligatieschuld. Bij de EMU-schuld wordt deze tegen nominale waarde geboekt, terwijl het financiële vermogenssaldo uitgaat van de marktwaarde van de obligatieschuld. Door de gedaalde rente is de marktwaarde van de obligatieschuld nu groter dan de nominale waarde. In 2003 gaat het om 10 mld euro, d.w.z. 2% BBP.

De EMU-schuld en het netto financieel vermogen hebben alleen betrekking op financiële activa. De omvangrijke niet-financiële bezittingen van de overheid, zoals infrastructuur, gebouwen, grond en gasvoorraden, blijven dus buiten beschouwing.

Cijfers over de ontwikkeling van de overheidsschuld vanaf 1950 en het vermogen van de overheid vanaf 1970 worden gepresenteerd in het CEP-kader financiele positie van de overheid.
Voor de bepaling van de houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinancien moet niet alleen naar het vermogen van de overheid, maar ook naar de toekomstige uitgaven en inkomsten worden gekeken. Dit is nader uitgewerkt in Ageing and the substainability of Dutch government finances.

Collectieve lasten: De collectieve lasten zijn de totale belasting- en premieontvangsten van de Nederlandse overheid. Dit omvat niet alleen de belastingen van het rijk (bijv. loonbelasting, BTW, accijnzen en vennootschapsbelasting), maar ook de belastingen van gemeenten (bijv. onroerend zaakbelasting, rioolrecht en toeristenbelasting), provincies (opcenten van de motorrijtuigenbelasting) en de heffingen van waterschappen, product- en bedrijfsschappen en kamers van koophandel. Voorts worden ook de belastingen die het rijk int namens de EU, zoals invoerrechten en de heffing op landbouw en voeding, meegenomen.  Daarentegen blijven vergoedingen voor diensten van de overheid, zoals schoolgelden, reinigingsrechten, bouwleges en paspoortleges, buiten beschouwing.