Centrale doelen, decentrale uitvoering; over de do's and don'ts van prestatieprikkels voor semi-publieke instellingen
CPB: Prikkel semi-publieke organisaties meer tot prestaties
Momenteel is dat vaak moeilijk, omdat gegevens over prestaties ontbreken. Ook is in veel gevallen niet helder wat de overheid van semi-publieke instellingen verlangt. Zo is voor de aansturing van politiekorpsen een groot aantal veelal te specifiek geformuleerde prioriteiten geformuleerd, zodat het voor korpsen onduidelijk is wat nu echt belangrijk is.
Wil de overheid sterker prikkelen tot prestaties, dan zal zij actiever gegevens over prestaties moeten verzamelen. Te denken valt aan informatie over de kwaliteit van scholen en ziekenhuizen. Ook zal de overheid duidelijker moeten zijn in wat zij van de instellingen verlangt. Dit impliceert keuzes maken: prikkels werken niet bij een waaier aan snel veranderende doelen.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document 'Centrale doelen, decentrale uitvoering - do's and don'ts van prestatieprikkels voor semi-publieke instellingen'. Zes verschillende sectoren passeren de revue: de sociale zekerheid (UWV), regionale politiekorpsen, TNO, onderwijs, universiteiten en medisch specialisten. Voor al deze sectoren gaat het CPB na hoe sterk de overheid thans prikkelt tot presteren en onder welke voorwaarden het mogelijk is om deze prikkels te versterken. Drie voorwaarden zijn bepalend voor het welslagen van prestatieprikkels: (1) goede prestatiegegevens; (2) een betrouwbare overheid; en (3) prikkels mogen de motivatie niet ondermijnen.
Voorwaarde 1: goede prestatiegegevens
Prestatiemeting is bij semi-publieke instellingen vaak niet eenvoudig. Ten eerste laat de kwaliteit van de verrichte diensten zich zelden meten in één allesomvattende indicator. Dit speelt bijvoorbeeld bij de aansturing van politiekorpsen, waarbij de veiligheid onder burgers moeilijk in één score is te vatten. Dit betekent dat niet te veel kan worden vertrouwd op indicatoren met beperkte zeggingskracht, zoals het aantal uitgeschreven boetes. Bij het vergelijken van scholen speelt iets soortgelijks. Als de kwaliteit van scholen louter wordt beoordeeld op het percentage geslaagde eindexamenkandidaten, dan doe je hiermee geen recht aan de inspanningen van scholen om 'moeilijke' leerlingen een kans te geven en om hen via intensieve begeleiding nog zo ver mogelijk te krijgen. Een ééndimensionale toetsing kan leiden tot ongewenste effecten, zoals het weren van potentieel moeilijke leerlingen.
Toch is er een goed alternatief om te prikkelen tot prestaties via het oordeel van onafhankelijke, welingelichte experts: 'visitaties'. Visitatiecommissies kunnen tot een afgewogen oordeel komen en ook rekening houden met moeilijk meetbare factoren. Zo kunnen experts bijvoorbeeld beoordelen of TNO kennis heeft geleverd waar het bedrijfsleven behoefte aan heeft.
Een tweede probleem bij prestatiemeting betreft de interpretatie van gegevens: wanneer zijn prestaties 'goed' of 'slecht'? De Nederlandse overheid heeft weinig ervaring met het vergelijken - ook wel genoemd het 'benchmarken' - van prestaties. In sommige gevallen zal de reikwijdte van benchmarken beperkt zijn, eenvoudigweg omdat semi-publieke instellingen moeilijk te vergelijken zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor TNO, dat de enige kennisinstelling in haar soort is in Nederland. Er zijn echter ook sectoren waar vergelijkingen, meestal tussen regio's, goed mogelijk zijn. Dit geldt onder meer voor scholen, regionale politiekorpsen en de regionale kantoren van het UWV. Hier lijken de mogelijkheden van benchmarken momenteel onderbenut.
Voorwaarde 2: een betrouwbare overheid
Als 'opdrachtgever' geeft de overheid aan wat zij verlangt van semi-publieke instellingen. Prikkels tot presteren zullen ook hierop zijn gericht. De onderzochte cases leren echter dat de overheid vaak geen duidelijke, betrouwbare opdrachtgever is. De overheid stelt vaak (te) veel prioriteiten of wijzigt deze over de tijd. Zo is voor de aansturing van politiekorpsen een veelheid aan prioriteiten geformuleerd. Het is dan verleidelijk voor de korpsen zich te concentreren op makkelijk haalbare prioriteiten, zoals het uitschrijven van extra boetes.
Bovendien kunnen instellingen bij steeds veranderende prioriteiten 'kopschuw' worden. Als bijvoorbeeld moet worden bezuinigd op de kosten van medische zorg kun je - als prikkel tot efficiëntie - medisch specialisten voor een deel verantwoordelijk maken voor de kosten die zij maken. Maar als er een gerede kans is dat die verantwoordelijkheid slechts tijdelijk is, dan zullen zij niet al te zeer geneigd zijn om te investeren in nieuwe behandeltechnieken om de kosten op lange termijn verder te drukken. Willen prestatieprikkels daarom meer kans krijgen, dan zal de overheid langer moeten vasthouden aan doelstellingen, met als keerzijde geringere mogelijkheden om doelen bij te stellen.
Voorwaarde 3: geld is niet alles - prikkels mogen intrinsieke motivatie niet ondermijnen
Geld is zeker niet de enige bron van motivatie voor (werknemers van) semi-publieke instellingen. Ook belangrijk is de intrinsieke motivatie, bijvoorbeeld het besef iets bij te dragen aan de maatschappij, of het plezier in het werk. Betekent dit ook dat (financiële) prikkels ongewenste effecten hebben? De onderzochte cases geven hier weinig aanwijzingen voor. Alleen als prestatieprikkels gebaseerd zijn op te eenzijdige indicatoren - door bijvoorbeeld bij de politiekorpsen alleen af te rekenen op het aantal uitgeschreven boetes - kan dit ten koste van intrinsieke motivatie gaan.
Het afwezig zijn van intrinsieke motivatie kan bij sommige activiteiten juist een reden zijn voor de inzet van prestatieprikkels. Zo zullen medisch specialisten veelal intrinsiek gemotiveerd zijn tot het leveren van kwalitatief goede zorg, maar minder voor de kosten-effectiviteit van hun verrichtingen. In dat geval zullen prestatieprikkels vooral gericht moeten zijn op kosteneffectiviteit. Ook kan het uitblijven van prestatieprikkels juist ondermijnend werken voor intrinsieke motivatie. Goede, gemotiveerde universitaire onderzoekers, van wie de intrinsieke motivatie kan afnemen als zij zien dat ongemotiveerde, slecht presterende vakbroeders evenveel vervolgfinanciering krijgen, zijn hier een voorbeeld van.
Is aan de drie bovenstaande voorwaarden voldaan, dan zijn semi-publieke instellingen goed te prikkelen tot prestaties. Bij de onderzochte cases is dat niet altijd volledig het geval, vooral omdat goede prestatiegegevens ontbreken en de overheid geen duidelijke prioriteiten stelt. Toch leren de cases ook dat deze belemmeringen voor een groot deel zijn weg te nemen. Zo kunnen prestatiegegevens worden ontleend aan onafhankelijke visitaties, of benchmarks van instellingen. Veelal kan hier een aanzienlijke prikkelende werking van uit gaan voor semi-publieke instellingen, ook als er geen directe financiële consequenties zijn verbonden aan goede of slechte beoordelingen.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
De VBTB schrijft voor dat bij de voorbereiding van beleid heldere doelstellingen, concrete uitvoeringsplannen en bijbehorende kosten in beeld worden gebracht. Dezelfde vragen komen terug bij de verantwoording van beleid. De VBTB sluit aan bij een nieuwe stijl van de uitvoering van publieke taken, waarbij de overheid en (semi-) publieke organisaties worden beoordeeld op de uitkomsten van beleid. Ook het nieuwe kabinet heeft aangegeven afgerekend te willen worden op prestaties. Logisch gevolg lijkt dat dit zich vertaalt in prestatieafspraken met semi-publieke instellingen. Maar hoever kan de overheid hierin gaan? Zijn prestaties van semi-publieke instellingen wel te vatten in indicatoren? Leiden prestatieprikkels tot ongewenste bijwerkingen, of zijn de mogelijkheden nu juist onderbenut?
Deze CPB-studie gaat nader in op deze vragen. Hiervoor is een breed perspectief gekozen: zes verschillende cases zijn uitgewerkt, te weten de uitvoering van de sociale zekerheid (UWV), de regionale politiekorpsen, TNO, het onderwijs, wetenschappelijk onderzoek en medisch specialisten. Deze brede opzet geeft inzicht in de succes- en faalfactoren van prestatieprikkels. Tegelijkertijd biedt de studie zicht op een deel van de onderzoeksagenda van het CPB en zijn veel onderdelen gebaseerd op recent verschenen CPB-werk.
