De ombouw van de BPM, lastenneutraliteit en 'autonome vergroening'
Bereiken lastenneutraliteit BPM-ombouw is afhankelijk van een goede inschatting van de 'autonome vergroening'
Autonome vergroening is de mate waarin de CO2-uitstoot van nieuwe personenauto's toch al zal afnemen, ook zonder stimulerende belastingmaatregelen. Bij het vooraf bepalen van de tarieven moeten hierover aannames worden gemaakt. Als achteraf zou blijken dat de feitelijke vergroening kleiner is dan verondersteld, zal de BPM-opbrengst hoger zijn dan vooraf beoogd. Als de feitelijke vergroening echter meevalt, valt de BPM-opbrengst tegen. Door de BPM-tarieven in de loop der tijd aan te passen kan voortdurend worden gestreefd naar lastenneutraliteit.
Dit concludeert het Centraal Planbureau in de vandaag verschenen notitie 'De ombouw van de BPM, lastenneutraliteit en 'autonome vergroening''. In het onderzoek naar de lastenneutraliteit heeft het CPB een studie naar de BPM-ombouw betrokken die door DHV Investment Services is uitgevoerd in opdracht van de ANWB, BOVAG, RAI Vereniging en VNA.
BPM afhankelijk van autonome vergroening
De grondslag van de aanschafbelasting op personenauto's, de Belasting op Personenauto's en Motorrijwielen (BPM), wordt gewijzigd van de cataloguswaarde naar de CO2-uitstoot van het nieuwe voertuig. Het wordt een progressief stelsel met een vrijstelling voor de zeer zuinige auto's. Bij de bepaling van de nieuwe tarieven heeft het ministerie van Financiën zich een randvoorwaarde van lastenneutraliteit opgelegd: de totale BPM-opbrengst moet ongeveer gelijk blijven. Bij de gekozen vorm van lastenneutraliteit blijven de verwachte gedragseffecten (i.c. dat consumenten vanwege de belastingvoordelen gaan kiezen voor milieuvriendelijkere automodellen) buiten beschouwing. De feitelijke BPM-opbrengst, waarin de gedragseffecten wel zichtbaar zijn, zal daarom naar verwachting dalen. Wel wordt in de tariefstelling vooraf rekening gehouden met een schatting van de autonome afname van de CO2-uitstoot van nieuw verkochte auto's, de zogenaamde 'autonome vergroening'.
Het CPB gaat niet in op de plausibiliteit van de aannames over autonome vergroening. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zal dat doen in een aparte rapportage over de milieu-effecten van de BPM-ombouw. Ook gaat de CPB-notitie niet in op het effect op individuele typen auto's.
Aanpassing van de tarieven noodzakelijk voor lastenneutraliteit
Door de tarieven in de toekomst aan te passen aan de feitelijke ontwikkeling van de 'autonome vergroening' kan het ministerie lastenneutraliteit benaderen. Wanneer het ministerie van Financiën een dergelijke aanpassing echter achterwege laat, dan kunnen de effecten op de opbrengsten van de BPM aanzienlijk zijn. Meer autonome vergroening dan verwacht betekent lagere BPM-opbrengsten. Minder autonome vergroening dan aangenomen betekent hogere belastingopbrengsten, zoals DHV overtuigend heeft laten zien.
Een relatief beperkte afwijking van de feitelijke autonome vergroening ten opzichte van de aannames zal door de progressiviteit in de tarieven tot aanzienlijke effecten op de BPM-opbrengsten leiden.
Verschil van inzicht lastenneutraliteit verklaard
Het onderzoek van DHV Investment Services laat omvangrijke extra BPM-opbrengsten zien van 650 mln euro, zonder rekening te houden met gedragseffecten, terwijl er volgens het ministerie van Financiën geen extra opbrengsten zouden zijn. Dit verschil wordt grotendeels, namelijk voor zo'n 540 mln euro, verklaard doordat DHV gerekend heeft met andere aannames omtrent de 'autonome vergroening' dan die welke het ministerie gebruikt heeft bij het bepalen van de tarieven van de BPM op CO2-grondslag, maar niet heeft gerekend met andere BPM-tarieven. Een verschil in de precieze keuze van de uitgangssituatie verklaart de rest. Er is dus noch bij het ministerie van Financiën, noch in het DHV-onderzoek sprake van fouten in de berekeningen aangaande de lastenneutraliteit van de BPM-ombouw. Wel lijkt het verstandig de berekening nog eens over te doen op basis van alleen cijfers voor 2008.
Gedragseffecten bepalen ook de BPM-opbrengsten
Met de BPM-ombouw wil het kabinet de kopers van nieuwe personenauto's prikkelen zuinigere auto's aan te schaffen dan ze anders gedaan zouden hebben. Door dit nagestreefde gedragseffect zou een schoner wagenpark moeten ontstaan, bijdragend aan een vermindering van de uitstoot van CO2. Deze verschuiving leidt tot een lagere belastingopbrengst.
DHV heeft een maatschappelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd waarbij hun aannames er echter toe leiden dat de BPM-ombouw neerkomt op een belastingverhoging en daarmee tot een prijsverhoging voor personenauto's. Dat leidt tot een grotere ingreep op de markten voor nieuwe personenauto's dan die van de huidige BPM. Dat verklaart gedeeltelijk waarom DHV welvaartsverliezen meldt. De rapportage maakt echter niet duidelijk hoe behoorlijke welvaartsverliezen kunnen samengaan met de eveneens gerapporteerde geringe milieu-effecten.
Bepaling autonome vergroening kwestie van keuze
Hoe de 'autonome vergroening' achteraf bepaald wordt, hangt af van de precieze definitie ervan. Daarbij moeten keuzes gemaakt worden. Een bepaling op basis van de nieuwverkopen in het referentiejaar sluit aan bij hoe het ministerie de randvoorwaarde van lastenneutraliteit nu toegepast heeft. Maar er kunnen redenen zijn om andere bepalingen, die ook zowel makkelijk uitvoerbaar als goed controleerbaar zijn, af te spreken. Gezien de gevoeligheid van de BPM-opbrengsten voor de autonome vergroening is de jaarlijkse bepaling ervan van groot belang.
Contactpersonen
Lees ook het bijbehorende persbericht.
Bij de bepaling van de nieuwe tarieven heeft het ministerie van Financiën zich een randvoorwaarde van lastenneutraliteit opgelegd. De gekozen vorm van lastenneutraliteit is die waarbij verwachte gedragseffecten buiten beschouwing blijven (ex ante). Wel wordt in de tariefstelling vooraf rekening gehouden met een schatting van de autonome afname van de CO2-uitstoot van nieuw verkochte auto's, de zogenaamde 'autonome vergroening'. Vanwege de progressiviteit van de belasting blijken de opbrengsten zeer gevoelig voor verschillen tussen de feitelijke CO2-uitstoot en de aannames omtrent deze autonome ontwikkeling.
Een onderzoek van DHV Investment Services in opdracht van de ANWB, BOVAG, RAI Vereniging en VNA laat omvangrijke extra BPM-opbrengsten zien van 650 mln euro, zonder gedragseffecten, terwijl deze volgens het ministerie van Financiën nul zouden zijn. Dit verschil wordt grotendeels verklaard, namelijk voor zo'n 540 mln euro, doordat DHV gerekend heeft met andere aannames omtrent de 'autonome vergroening' dan die welke het ministerie gebruikt heeft bij het bepalen van de tarieven van de BPM op CO2-grondslag.
Een verschil in de keuze van uitgangssituatie voor de belastingopbrengsten verklaart de rest van het verschil. Daarbij heeft het ministerie informatie uit twee verschillende jaren gebruikt. Dat ligt niet voor de hand. Het lijkt verstandig om de berekening nog eens over te doen op basis van alleen cijfers voor 2008.
Door de tarieven in de toekomst aan te passen aan de feitelijke ontwikkeling van de 'autonome vergroening' kan het ministerie lastenneutraliteit benaderen. Omgekeerd, wanneer het ministerie een dergelijke aanpassing achterwege laat, dan kunnen de effecten op de opbrengsten van de BPM aanzienlijk zijn. Als de feitelijke vergroening tegenvalt, dan kunnen de belastingopbrengsten flink toenemen. Als de vergroening echter sneller gaat dan verwacht, dan kunnen de belastingopbrengsten fors achterblijven bij de raming.
Met de BPM-ombouw beoogt het kabinet de kopers van nieuwe personenauto's te prikkelen zuiniger auto's aan te schaffen dan ze anders gedaan zouden hebben. Aldus zou een schoner wagenpark moeten ontstaan, bijdragend aan een vermindering van de uitstoot van CO2. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (KBA) is een geschikt instrument voor een economische beoordeling van de BPM-ombouw met gedragseffecten.
DHV heeft een KBA uitgevoerd waarbij hun aanname ertoe leidt dat de BPM-ombouw neerkomt op een belastingverhoging. Dat leidt tot een grotere ingreep op de markten voor nieuwe personenauto's dan er al is. Dat verklaart in ieder geval een deel van de welvaartsverliezen die DHV meldt. De omvang van de gerapporteerde welvaartsverliezen had meer toelichting verdiend.
Gezien de gevoeligheid van de BPM-opbrengsten voor de 'autonome vergroening' is de jaarlijkse bepaling ervan uiterst relevant. Hoe de 'autonome vergroening' bepaald wordt hangt af van de precieze definitie ervan. Daarbij moeten keuzes gemaakt worden, omdat enerzijds wordt gestreefd naar lastenneutraliteit en anderzijds naar handhaving van de belastingopbrengst. Een bepaling op basis van de nieuwverkopen in het referentiejaar sluit aan bij hoe het ministerie nu de randvoorwaarde van lastenneutraliteit toegepast heeft. Maar het is niet zeker of deze methode ook in de verdere toekomst voldoet. Daarom worden in de notitie nog twee andere bepalingen genoemd die ook zowel makkelijk uitvoerbaar als goed controleerbaar zijn. Het zijn het koppelen van per afzonderlijk jaar uitgerekende 'autonome' veranderingen dan wel het afspreken van een opbrengstdoel.
Downloads
Contactpersonen