Europese verkenning 2: Bestemming Europa; immigratie en integratie in de Europese Unie

Deze verkenning, vandaag verschenen als bijlage bij de 'Staat van de Europese Unie 2005', besteedt onder meer aandacht aan de publieke opinie in Nederland en andere EU-lidstaten over de Europese eenwording. Verder wordt ingegaan op een aantal economische en sociale aspecten van immigratie naar de Europese Unie.

De hoofdlijnen uit Europese Verkenning 2: Bestemming Europa, Immigratie en Integratie in de Europese Unie:

• Immigratie- en integratiebeleid is een taak voor individuele lidstaten, omdat de voordelen van een gemeenschappelijke aanpak gering zijn. Bij het asielbeleid daarentegen kan een communautaire aanpak voorkomen dat lidstaten de kosten van opvang op elkaar afwentelen.
• Immigranten nemen gemiddeld genomen minder vaak deel aan de arbeidsmarkt en zijn vaker werkloos dan autochtonen. Selectie van kansrijke migranten en actief arbeidsmarktbeleid kunnen deze achterstand verminderen.
• Immigranten leveren een positieve bijdrage aan de overheidsfinanciën in landen waar hun participatiegraad hoog is.
• Meer dan de helft van de bevolking van de EU vreest dat immigranten hun banen innemen, of anderszins hun economie of cultuur bedreigen. Deze angst is sterker onder laagopgeleiden en in landen met een laag BBP en/of een groot aantal immigranten.

Opinie over de Europese Unie
Een terugkerend onderwerp in de Europese Verkenningen is de publieke opinie over de Europese Unie. In Nederland is de steun voor de Unie de afgelopen jaren sterk afgenomen, hoewel ze in vergelijking met andere lidstaten nog altijd groot is. De Nederlandse kiezer vindt zichzelf doorgaans minder pro-Europa dan de partij waarop hij of zij stemt. In de nieuwe lidstaten, uitgezonderd Litouwen en Malta, is slechts een minderheid van de bevolking voorstander is van het lidmaatschap van de EU.
In 16 lidstaten, waaronder Nederland, is er een meerderheid voor een gemeenschappelijk Europees immigratiebeleid. De verschillen tussen EU-lidstaten zijn echter groot: 73% van de Italianen, maar slechts 16% van de Finnen steunt een gemeenschappelijke aanpak.

Angst voor immigranten
In de EU-lidstaten loopt de opinie over immigranten sterk uiteen. Op vragen of men vreest dat migranten slecht zijn voor de economie, hun banen innemen of de cultuur ondermijnen antwoordt een groot deel van de Grieken bevestigend. Deze zogeheten 'etnische dreiging' wordt veel minder ervaren in de Scandinavische landen, terwijl Nederland niet sterk afwijkt van het EU-gemiddelde.
De ervaren etnische dreiging is sterker in landen met een relatief grote immigrantenpopulatie en een laag BBP. De angst voor baanverlies en ondermijning van cultuur is sterker onder lager opgeleiden en mensen in minder gunstige posities op de arbeidsmarkt. Opmerkelijk is dat mensen op het Europese platteland meer etnische dreiging ervaren dan de inwoners van de Europese steden.

Verdringing van autochtonen?
Bij veel werknemers bestaat de angst dat immigranten hun plaats op de arbeidsmarkt zullen innemen. Deze zogeheten verdringing kan leiden tot lagere lonen voor of hogere werkloosheid onder de autochtone bevolking. De meeste empirische studies laten echter geen significante invloed zien van immigratie op het loon of de werkloosheid in het ontvangende land. Een bezwaar bij veel van deze studies is dat zij er geen rekening mee (kunnen) houden dat immigranten mogelijk kiezen voor een bestemmingsland met hoge lonen en lage werkloosheid. De weinige studies die kunnen corrigeren voor dit selectie-effect wijzen op een beduidend grotere invloed van immigratie op de arbeidsmarktpositie van de ontvangende bevolking. Het valt daarom niet uit te sluiten dat bepaalde groepen autochtone werknemers nadelige invloed ondervinden van immigratie. Dit risico geldt vooral bij een instroom van tijdelijke migranten met beperkte aanspraak op sociale voorzieningen, waardoor hun arbeidskosten relatief laag zijn.

Migranten kunnen bijdragen aan de overheidsfinanciën
In lidstaten waar de participatiegraad van immigranten hoog is, dragen zij bij aan de houdbaarheid van de sociale voorzieningen en zijn ze nettobetalers aan de overheidsfinanciën. Echter, de arbeidsparticipatie van immigranten is gemiddeld lager dan die van de autochtone bevolking in de EU (60% versus 66%). Ook zijn migranten gemiddeld genomen vaker werkloos (7% versus 5% van de bevolking tussen 15-64 jaar). Achter deze gemiddelden gaan grote verschillen schuil. In België, Nederland en de Scandinavische lidstaten is de participatiegraad van immigranten ruim 10%-punt lager en hun werkloosheidsvoet twee tot drie keer hoger dan die van de autochtone bevolking. In de Zuid-Europese lidstaten zijn de verschillen tussen immigranten en de autochtone bevolking veel kleiner. Deze verschillende arbeidsmarktprestaties vormen een belangrijke verklaring waarom immigranten in Spanje een positieve, maar in Nederland een negatieve bijdrage leveren aan het overheidsbudget.
De oorzaak voor de verschillen in arbeidsmarktprestaties van immigranten tussen de EU-lidstaten ligt niet in de verschillende samenstelling naar herkomstlanden. Ook de economisch relevante karakteristieken van immigranten bieden geen goede verklaring voor hun achterblijvende arbeidsmarktprestaties: overal staan tegenover het voordeel van een gemiddeld lage leeftijd de nadelen van een vaak laag opleidingsniveau en matige beheersing van de taal.
Bij toekomstige immigratiestromen kan de overheid, door selectie bij binnenkomst, de instroom beïnvloeden in de richting van jonge én kansrijke migranten. Deze selectie kan enerzijds gebeuren door alleen arbeidsmigranten met een baangarantie toe te laten. Het alternatief is dat de overheid via een puntensysteem eisen stelt aan leeftijd en opleidingsniveau van immigranten. Een duidelijke keuze voor een van beide systemen kan op grond van de beschikbare informatie echter niet worden gemaakt.

Migratie en sociale voorzieningen
Ruime sociale voorzieningen in het bestemmingsland vormen een belangrijke verklaring voor de achterstand van immigranten op de Europese arbeidsmarkten: de werkloosheid onder immigranten is relatief hoog in lidstaten met ruimere sociale voorzieningen. Deze hoge werkloosheid kan enerzijds veroorzaakt worden door de aanzuigende werking van een genereuze verzorgingsstaat, maar de empirische aanwijzingen hiervoor zijn zwak. Een alternatieve verklaring is dat het sociale zekerheidsstelsel ervoor zorgt dat immigranten die werkloos raken weinig prikkels hebben om weer aan de slag te gaan. Uit empirische schattingen blijkt dat het versterken van de prikkels door actief arbeidsmarktbeleid leidt tot een vermindering van de relatief hoge werkloosheid van immigranten.

Taak voor de Europese Unie?
Heeft het zin op het terrein van immigratie en integratie te komen tot een gemeenschappelijk Europees beleid? Conform het subsidiariteitsbeginsel zullen bevoegdheden alleen aan de EU worden overgedragen als gegronde aanwijzingen bestaan dat dit voordelen oplevert ten opzichte van een nationale aanpak. Bij asielbeleid voorkomt een gemeenschappelijk beleid dat afzonderlijke lidstaten kiezen voor steeds restrictiever beleid, waarmee de kosten van de opvang van asielzoekers worden afgewenteld op andere lidstaten. Voor immigratie- en integratiebeleid zijn de voordelen van een communautair beleid niet evident, vanwege de grote verschillen tussen de lidstaten en de geringe wederzijdse beïnvloeding. Het Europese beleid kan op dit terrein beperkt blijven tot de methode van open coördinatie, waarbij lidstaten elkaar stimuleren door vergelijking van de resultaten van nationaal beleid zonder tot gezamenlijke afspraken te hoeven komen.