Kopafbeelding publicaties CPB

Prikkels voor UWV

CPB Document 32, 5 juni 2003

Door de invoering van de Wet SUWI (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen) zijn de (voormalige) uitvoeringsinstellingen van de werknemersverzekeringen (WW en WAO) samengevoegd tot één publieke organisatie: het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV).

Lees ook het bijbehorende persbericht.

Achtergrond
UWV verricht de claimbeoordeling en uitkeringsadministratie en is aanbesteder van reïntegratietrajecten. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) treedt daarbij op als 'opdrachtgever' van UWV. Wat dit betreft ziet SZW zichzelf gesteld voor een complexe taak: UWV is, als publieke monopolist, moeilijk te beoordelen en af te rekenen op prestaties. Er is dus behoefte aan een sterke opdrachtgever die duidelijke doelstellingen aangeeft en naleving hiervan afdwingt. In deze studie proberen we meer zicht te krijgen op de huidige prestatieprikkels voor UWV. Bij welke doelstellingen is die rol beperkt? Zijn daar goede redenen voor? En welke beleidsopties verdienen overweging om prestatieprikkels meer ruimte te geven?

Doelstellingen, indicatoren en prikkels voor UWV
Bij gebrek aan marktprikkels zal de overheid ? en het Ministerie van SZW in het bijzonder ? zich moeten inspannen voor vervangende prikkels. We kunnen hierbij voor UWV vier relevante doelstellingen onderscheiden: (1) Tijdigheid en klantvriendelijkheid van de uitkeringsadministratie en de premie-inning; (2) rechtmatigheid bij de verstrekking van uitkeringen; (3) doelmatigheid bij de uitkeringsverstrekking; (4) Reïntegratie van cliënten. De hierbij behorende taken zijn complementair: het nastreven van de één versterkt de anderen. In de huidige structuur komen deze effecten niet altijd volledig tot hun recht, vooral door de scheiding tussen de publieke claimbeoordeling door UWV en de private uitvoering van reïntegratie door reïntegratiebedrijven.

Welke indicatoren zijn behulpzaam bij het meten van prestaties van UWV?In beginsel is de doelmatigheid van door UWV verrichte diensten (op termijn) goed in beeld te brengen. Ook is redelijk zicht op de tijdigheid en (tot op zekere hoogte) de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen. Deze zijn relatief goed meetbaar en vergelijkbaar tussen regiokantoren. Prestaties zijn het moeilijkst meetbaar op twee taakgebieden: de WAO-claimbeoordeling en reïntegratie. Deze taken zijn in hoge mate bepalend voor de omvang van de grote geldstroom ? de uitkeringssom ? zo'n 90% van alle uitgaven (dus inclusief uitvoeringskosten) aan de WW en WAO.

Aansturing van UWV door SZW vindt plaats middels de Jaarplancyclus. Hierin worden beleidsdoelstellingen en prestatienormen geformuleerd, alsmede de begroting voor het volgend jaar. SZW lijkt niet zwaar af te rekenen op het al dan niet behalen van 'kwalitatieve' prestatienormen ? de spelregels hieromtrent zijn niet duidelijk. Concreter zijn de prikkels tot kostenbeheersing: UWV dient (tot een zeker plafond) zelf overschrijdingen op te vangen. Binnen UWV worden directeuren aangestuurd middels Balanced Score Cards. Vooral het naming and shaming effect van slechte scores lijkt hier een duidelijkere prikkel te genereren.

Confrontatie van prikkels en doelstellingen
Welke prikkels ondervindt UWV bij de verschillende doelstellingen? Zeker gezien de ambitieuze taakstelling voor UWV zijn er duidelijke prikkels om ondoelmatig werken tegen te gaan. Bij tijdigheid is het beeld gemengd: UWV zelf geeft hieraan hoge prioriteit, maar de opdrachtgever, SZW, lijkt hier niet zwaar op af te rekenen. Bij de doelstelling van rechtmatigheid spelen 'contraire' prikkels een belangrijke rol: keuringsartsen en arbeidsdeskundigen kunnen de kosten van streng keuren ? zowel in termen als het risico van beroep en bezwaar als in hun sociale beleving ? als hoog ervaren. Dit gaat ten koste van de 'werk boven inkomen'-filosofie. Tot slot constateren we bij de reïntegratiedoelstelling dat UWV vooral wordt afgerekend op het uitvoeren van de Sluitende Aanpak (iedereen binnen 12 maanden op een traject) en veel minder op de effectiviteit van trajecten.

Reïntegratie: UWV als hoeder van het publieke belang?
UWV heeft als primaire taak om te voorzien in reïntegratietrajecten en budgetten vast te stellen. Reïntegratiebedrijven worden vervolgens afgerekend op plaatsing. UWV treedt derhalve op als hoeder van het publieke belang; zonder UWV zou er teveel ruimte ontstaan voor 'afroming' van cliënten die al op voorhand een grotere baankans hebben. Deze argumentatie is onbevredigend in twee opzichten: (1) Onduidelijk is hoe groot het daadwerkelijke gevaar van afroming is; (2) UWV is verantwoordelijk voor de handhaving van cliënten en daardoor mede van invloed is op de plaatsingskans.

Afroming is vooral kwalijk als cliënten van hulp verstoken blijven voor wie trajecten zinvol zijn. Ervaringen uit de VS ? waar publieke reïntegratiekantoren worden afgerekend op plaatsing ? leren dat het gevaar van afroming beperkt is. Sterker nog: aan afroming kunnen belangrijke voordelen aan verbonden zijn. Trajecten blijken in de VS weinig effect te hebben bij de minst kansrijke werklozen. Vanuit het oogpunt van efficiëntie is een zekere mate van afroming dan wenselijk. Voor de Nederlandse situatie is onduidelijk hoe kwalijk afroming is, hier is niet of nauwelijks empirisch onderzoek naar verricht. Er is daarom het nodige aan gelegen om door empirisch onderzoek zicht te krijgen op de effectiviteit van trajecten voor verschillende groepen cliënten. Sociale beleidsexperimenten zijn hiertoe de meest geëigende methode.

Is UWV ook af te rekenen op plaatsing? Zolang als onduidelijk is hoe kwalijk afroming is lijkt het pleit hierover niet beslecht. Wel zou overwogen kunnen worden de taak van handhaving te verschuiven naar de reïntegratiebedrijven. Deze hebben veel duidelijke prikkels om streng toe te zien op handhaving en kunnen beter beoordelen of cliënten zich optimaal inspannen voor reïntegratie.

Benchmarking van de WAO-claimbeoordeling
Rechtmatigheid van individueel verstrekte WAO-uitkeringen is alleen tot op zekere hoogte aan te tonen, omdat keuringsartsen en arbeidsdeskundigen over de nodige beslissingsruimte beschikken. Bij het invullen van die ruimte spelen contraire prikkels een zekere rol en zullen artsen geneigd zijn zich ruimhartiger op te stellen. Dit gaat ten koste van de grote geldstroom. Alleen als goed zicht bestaat op de beslissingen van artsen is aansturing mogelijk op de grote geldstroom. In dat geval is benchmarking van de keuringspraktijk mogelijk en kunnen 'coulante' en 'strenge' artsen of regiokantoren van elkaar onderscheiden worden. Voorwaarde daarbij is wel dat voldoende gecorrigeerd wordt voor objectief vast te stellen gezondheidskenmerken. Het recent ingevoerde CBBS (Claimbeoordelings- en Borgingssysteem) van UWV lijkt goede mogelijkheden te bieden tot benchmarking van de WAO-keuringspraktijk. Benchmarking van de claimbeoordeling is ook beter mogelijk dan bij de reïntegratietaak: de keuringsbeslissing ? en daarmee het effect op de grote geldstroom ? is veel sneller zichtbaar en meer beïnvloedbaar dan de kans op plaatsing in een baan.

Behoefte aan een sterke opdrachtgever: SZW
Al met al zal SZW het nodige aan tegenwicht moeten bieden aan UWV. SZW zal zich een sterke opdrachtgever moeten te betonen die aanstuurt op vermindering van de grote geldstroom. Kijken we naar de effecten van activiteiten op de grote geldstroom, dan zijn prestatieafspraken relatief moeilijk te formuleren en komt het aan op sturing op 'uitkomst-indicatoren'. Hierbij is een actieve opstelling geboden van SZW, vooral bij het verzamelen van informatie en het verrichten van evaluaties. Het ligt niet voor de hand om evaluaties van deze effecten alleen binnen de muren van UWV te laten verrichten; experts uit de wetenschap kunnen hierbij een belangrijke rol vervullen. Zij kunnen een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van een zinvolle wijze van benchmarken. SZW ziet zich dus gesteld voor een paradox: 'sturen op afstand' betekent ook dat regelmatig de diepte in zal moeten worden gegaan om door benchmarking de kosten en prestaties van kantoren met elkaar te vergelijken.

Deel deze pagina