Veilingen en voorzorgsmaatregelen: overbieden bij het veilen van UMTS-frequenties en de mogelijke gevolgen

Het organiseren van een 'schoonheidswedstrijd', dat wil zeggen gegadigden laten aangeven waarom juist zij in aanmerking zouden moeten komen voor een frequentie, mist de selectiekracht van een veiling, waar de meest efficiënte marktpartijen de hoogste bieding kunnen doen. Bovendien mist een schoonheidswedstrijd de transparantie van een veiling. Schoonheidswedstrijden, zoals al gehouden in landen als Finland en Frankrijk, waarbij nationale marktpartijen vaak de voorkeur krijgen boven buitenlandse gegadigden, lijken tenslotte op een verkapte vorm van staatssteun.

Dit zijn enige conclusies die het Centraal Planbureau (CPB) trekt in werkdocument 127: 'Auctions and Precautions: Overbidding in spectrum auctions and its possible impact'. Op verzoek van het Ministerie van Financiën heeft het CPB een analyse gemaakt van de voor- en nadelen van het veilen van UMTS-frequenties. Daarbij is onder meer gekeken naar de mogelijkheden tot overbieden en de gevolgen voor de marktontwikkeling indien partijen inderdaad zullen overbieden.

Gaan telecombedrijven overbieden in een veiling?
Er zijn geen aanwijzingen dat veilen leidt tot belangrijke verstoringen, zoals sterke overbiedingen, hoge consumentenprijzen of lage investeringen. Onder overbieden verstaat het CPB dat het bod hoger is dan rationeel te verantwoorden, gezien de bij normale (oligopolie-)marktverhoudingen te behalen winst op de activiteiten waarvoor de licentie wordt verleend. Reputatie-effecten kunnen het rationeel te verantwoorden bod verhogen. Zittende marktpartijen hebben immers een groot belang om de veiling te winnen. Er ontstaat reputatieverlies indien zij de veiling verliezen, wat ook andere activiteiten van de onderneming schaadt.

Een reden voor gegadigden om te overbieden is de verwachting overwinsten te kunnen maken, dat wil zeggen hogere winsten dan normaal te realiseren in een concurrerende markt met een beperkt aantal (vijf) aanbieders (oligopolie). Dit is slechts mogelijk als alle aanbieders de prijzen door samenspanning hoog stellen. Als samenspanning door adequate regulering wordt voorkómen, zorgt een veiling ervoor dat partijen slechts bieden wat ze ervoor over hebben om één van de vijf aanbieders te kunnen zijn. Op die manier vindt door de veiling een overheveling plaats van de oligopoliewinst naar de Nederlandse bevolking.

Ook informatieproblemen kunnen leiden tot overbieden. Dit kan worden beperkt door een efficiënte organisatie van de veiling. Goede informatie leidt tot transparantie en damt daarmee de biedingen in tot een rationeel verantwoorde hoogte.

Gaan overbiedende telecombedrijven samenspannen om de prijzen hoog te houden?
Bij vijf telecomaanbieders moet de markt normaal gesproken zijn werk doen zonder dat prijzen of netwerktoegang door toezichthouders gereguleerd hoeven te worden. Toch kunnen er situaties ontstaan waarin toezichthouders moeten optreden, namelijk indien aanwijsbaar niet-concurrerende prijzen ontstaan.

Marktpartijen die te hoog bieden willen hun geld op een of ander manier terugverdienen. Dit kan alleen maar indien zij een zodanige prijs zetten dat overwinsten resulteren, hetgeen in strijd kan zijn met de Mededingingswet. Aangezien overwinsten onder normale marktverhoudingen weggeconcurreerd worden, kan een situatie waarbij vijf marktpartijen voor een langere periode overwinsten realiseren duiden op samenspanning. Indien telecomaanbieders aankondigen dat ze de veilingkosten aan de consumenten doorberekenen zeggen ze daarmee impliciet: we gaan samenspannen.

Een zekere mate van samenspanning zal niet te verhinderen zijn. Voornaamste redenen zijn dat toezichthouders de kosten moeilijk kunnen observeren en dat het politiek en juridisch niet acceptabel kan blijken als alle overbiedende telecombedrijven failliet gaan. Wel zou het acceptabel kunnen zijn als door toedoen van het toepassen van de Mededingingswet de minst efficiënte speler failliet gaat. Tijdige aankondiging van een dergelijke beleidsopstelling is gewenst en kan een disciplinerende werking hebben op het bieden in de veiling.