Kopafbeelding publicaties CPB

Waarom zijn de gemeente-investeringen sinds 2009 sterk gedaald?

CPB Notitie, 11 juli 2018

In de periode 2009-2016 zijn de gemeente-investeringen als percentage van het bbp met 40% gedaald, van 1,6% bbp naar 1,0% bbp; in nominale bedragen gaat het om een daling met 27%. Op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Financiën en de VNG is onderzocht wat hiervan de oorzaken zijn. Deze CPB Notitie vat de resultaten van dit onderzoek samen. Het plaatst de ontwikkeling van de gemeente-investeringen ook in historisch en internationaal perspectief.

Waarom zijn de gemeente-investeringen gedaald?
Op basis van cijfers over inkomsten en uitgaven van gemeenten, cijfers over baten en lasten van gemeenten, cijfers over de vastgoedmarkt en interviews met zes gemeenten is gekeken welke factoren een verklaring kunnen bieden voor de daling van de gemeente-investeringen sinds 2009. Minder vraag naar gemeente-investeringen door de crisis op de vastgoedmarkt en minder rijksbijdragen komen hieruit naar voren als belangrijkste oorzaken; de economische crisis vanaf september 2008 speelt hierbij een duidelijke rol als achterliggende factor. 

Onder invloed van de economische crisis is in de periode 2009-2014 de vastgoedmarkt ingestort. In vergelijking met 2009 is het aantal nieuwbouwwoningen in 2014 gehalveerd en is ook de nieuwbouw van bedrijfspanden sterk gedaald. Minder nieuwbouw betekent voor gemeenten ook minder investeringen voor het bouwrijp maken van grond, het aanleggen van straten, pleinen, sporthallen en andere lokale publieke investeringen. Een kwantificering van het totale effect op de gemeente-investeringen is echter lastig; de vermindering van alleen de investeringen in de bouwgrondexploitatie was 0,2% bbp. 

Het instorten van de vastgoedmarkt heeft tot forse tegenvallers op de grondpositie van gemeenten geleid. Vanaf 2010 tot en met 2013 worden deze tegenvallers geschat op gemiddeld ruim 1 mld euro (0,2% bbp) per jaar. De mate waarin deze financiële tegenvallers doorwerken op gemeente-investeringen is moeilijk te bepalen. 

De rijksbijdragen zijn veruit de grootste financieringsbron van gemeenten. Hiervan zijn de investeringsbijdragen, zoals de gelden voor stedelijke vernieuwing en de subsidies voor VINEX-locaties, van direct belang voor de financiering van gemeente-investeringen. Deze investeringsbijdragen zijn sinds 2009 met 0,15% bbp gedaald. Dit komt overeen met een kwart van de daling van de gemeente-investeringen over dezelfde periode. 

Daarnaast zijn de netto inkomensoverdrachten aan gemeenten als percentage van het bbp met 16% gedaald. Dit heeft ook de financiële ruimte van gemeenten verminderd om investeringen en andere uitgaven te financieren. Een kwantificering van het effect op de gemeente-investeringen is echter niet goed mogelijk.

De daling van de rijksbijdragen aan gemeenten hangt samen met de economische crisis. Door de economische crisis zijn de overheidsfinanciën verslechterd en dit heeft geleid tot bezuinigingen bij de rijksoverheid, waaronder op de bijdragen aan gemeenten. 

Andere mogelijke oorzaken van de daling van de gemeente-investeringen sinds 2009, zoals taakverschuiving naar andere overheidslagen of meetproblemen, lijken niet of nauwelijks van belang. 

Sinds 2014 is de woningmarkt weer aangetrokken en is de economische groei opgebloeid tot 2% in 2015 en 2016. Dit heeft nog niet tot veel extra gemeente-investeringen geleid. Dit kan komen door een breed scala aan factoren, zoals een ruime voorraad bouwrijpe grond, afspraken met provincies over een beperkt aantal nieuw te bouwen woningen, verschuiving naar binnenstedelijk bouwen met veel private grondeigenaren en aanpassing van bestemmingsplannen kost tijd. 

Een aantal van deze factoren, zoals dat aanpassing van bestemmingsplannen tijd kost, suggereren dat de gemeente-investeringen met een paar jaar vertraging zullen aantrekken in reactie op het herstel van de vastgoedmarkt en de economische groei. Maar andere factoren, zoals verschuiving naar binnenstedelijk bouwen met veel private grondeigenaren en daardoor een beperktere rol voor gemeente-investeringen, suggereren dat deze toename veel minder sterk zal zijn. 

Wat zijn de verschillen tussen gemeenten?
Tussen de ongeveer 400 individuele gemeenten zijn grote verschillen qua niveau en ontwikkeling van de investeringen. Zo was in 2009 de investering per inwoner in een mediane gemeente ruim 400 euro, maar hadden 10 gemeenten 2 tot 5 maal zoveel investeringen per inwoner. Hoewel in de meeste gemeenten de investeringen vanaf 2009 zijn gedaald, zijn ze in sommige gemeenten, zoals Groningen, juist fors gestegen. 

Verschillen in omstandigheden kunnen leiden tot verschillen in investeringen tussen gemeenten. Zo is in veel Nederlandse gemeenten het aantal inwoners en aantal woningen gestegen; door de crisis op de vastgoedmarkt is de toename van het aantal nieuwbouwwoningen in deze gemeenten verminderd. Maar in een aantal andere gemeenten is het bevolkingsaantal stabiel gebleven of zelfs verminderd en werden al voor de crisis op de vastgoedmarkt weinig nieuwe woningen gebouwd. Een ander voorbeeld is de binnenstedelijke problematiek. Voor een aantal gemeenten is investeren in de herinrichting van de binnenstad dominant, bijvoorbeeld voor steden met nog veel industrie in de binnenstad of de herontwikkeling van (vrijgekomen) locaties zoals Hengelo. Maar voor meer kleine en landelijk gelegen gemeenten speelt dit in het geheel niet. 

Ontwikkeling vanuit historisch en internationaal perspectief
De gemeente-investeringen zijn in 2016 in vergelijking met 2009 sterk gedaald, maar waren de jaren daarvoor sterk gestegen (zie figuur 0.1). Als percentage bbp zijn de gemeente-investeringen in 2016 iets lager dan in 1995. De stijging in de periode 1995-2009 kan samenhangen met extra rijksbijdragen, maar niet met het aantal nieuwbouwwoningen: die zijn in deze periode niet sterk gestegen maar juist met ruim 10% gedaald. 

Voor een langer historisch perspectief op de Nederlandse gemeente-investeringen zijn statistische gegevens niet beschikbaar. Gegevens over de investeringen van de totale lokale overheid, met niet alleen gemeenten maar met bijvoorbeeld ook de gemeenschappelijke regelingen en provincies, zijn een redelijk alternatief. Ook voor de totale lokale overheid geldt dat de investeringen in 2016 ongeveer weer terug waren op het niveau van 1995. Verder terugkijkend in de Nederlandse geschiedenis was echter wel altijd sprake van een fors hoger investeringsniveau: in 1970 was het als aandeel in bbp bijvoorbeeld 70% hoger. 

De stijging van de investeringen van de lokale overheid in de periode 1995-2009 en de daling daarna is ook zichtbaar in veel andere EU- en OESO-landen. Echter, in diverse Scandinavische landen is niet sprake van een daling vanaf 2009; dit zou te maken kunnen hebben met de geheel andere financiering van de lokale overheid of met de relatief lage overheidsschuld. Opvallend aan de rijksbijdragen voor gemeenten in Denemarken is dat deze bewust anticyclisch zijn (Martens en Zeilstra, 2015). In de periode 2010-2015 zijn de gemeente-investeringen in Nederland procyclisch geweest, maar in de jaren daarvoor vaak niet. Of de Nederlandse gemeente-investeringen te laag zijn of te procyclisch, en wat hierbij de verschillende beleidsopties zijn, valt buiten dit onderzoek. 

Deel deze pagina