6 maart 2013

Onderwijs, wetenschap en innovatie waardevol in CPB analyses

Afgelopen week is discussie ontstaan over de analyse van investeringen in onderwijs, wetenschap en innovatie door het CPB. Deze discussie is gestart door KNAW-voorzitter Hans Clevers, waarna deze door diverse (sociale) media is opgepikt. Gisteren is in de Tweede Kamer een motie ingediend over dit onderwerp.

De kern van de discussie is de claim dat het CPB deze investeringen, die pas op lange termijn renderen, niet meeneemt in de haar beleidanalyses, bijvoorbeeld van het regeerakkoord, diverse bezuinigingspakketten, of  verkiezingsprogramma’s. Daarmee zouden die investeringen  door het CPB geen waarde toegekend krijgen, ze zouden dus eigenlijk waardeloos zijn. Dit is een onjuiste voorstelling van zaken.  De waarde van wetenschap, onderwijs en innovatie zit volop in de CPB berekeningen.

Vanuit economisch perspectief maken investeringen (uitgaven) van de overheid  deel uit van alle bestedingen van de gehele  Nederlandse samenleving. Het bedrag dat ergens aan besteed wordt is een afspiegeling van de waarde die daar door de betrokken mensen  aan wordt toegekend. Als bedrijven toekomstige opbrengsten verwachten van investeringen in kapitaal of onderzoek, geven ze daar meer aan uit. Als de samenleving via het democratische proces besluit minder  te consumeren en meer  uit te geven aan publieke goederen, zoals wegen, dan verhogen politici de belastingen.  Als een meerderheid van de Staten-Generaal  vindt dat er meer moet worden uitgegeven aan cultuur dan aan defensie, dan wordt de verdeling veranderd  van deze posten in het totaal van de rijksuitgaven. En dat geldt ook voor uitgaven aan onderwijs  en wetenschap. Als  politici vinden dat toekomstige opbrengsten van investeringen in onderwijs belangrijker zijn dan bijvoorbeeld  meer geld voor de aanleg van wegen, dan worden die uitgaven ook aangepast.

Het CPB behandelt in haar analyses alle bestedingen op dezelfde wijze. Immers, zij zijn een afspiegeling van de waarde die de samenleving aan die bestedingen toekent.  Voor  het CPB is dat een gegeven.  Uitgaven door de overheid aan onderwijs, innovatie en wetenschap worden daarom op dezelfde manier behandeld als uitgaven aan cultuur, zorg of politie, als investeringen van bedrijven, of uitgaven voor consumptie. Zolang de politieke discussie gaat over de hoeveelheid die aan bepaalde doelen wordt  uitgeven  kan het CPB ook niet anders dan alle bestedingen op gelijke manier behandelen.

In sommige gevallen is het mogelijk de toekomstige opbrengsten van investeringen expliciet te maken. Dat kan echter alleen als het gaat om concrete maatregelen. Een voorbeeld daarvan is de maatschappelijke kosten-batenanalyse van de verbetering van de Afsluitdijk. Maar evengoed  de analyse van onderwijsmaatregelen voor de verkiezingsprogramma’s.

De effecten van onderwijsmaatregelen, die politieke partijen van plan zijn in een regeerperiode te nemen, worden door het CPB  tot 2070 berekend. Figuur 2.4 op p. 50 van 'Keuzes in Kaart' (KiK) laat deze effecten zien voor alle partijen die deel hebben genomen aan KiK 2012. Dit betekent bijvoorbeeld dat een kleuter die vanaf vandaag beter onderwijs geniet daar tot aan haar pensioen profijt van heeft. Zij zal met een bepaalde kans beter scoren op de basisschool, misschien naar het VWO gaan in plaats van naar de Havo, wellicht naar de universiteit gaan om te studeren en later een betere baan vinden. Deze kwaliteitsimpuls is niet gratis en vanzelfsprekend gaat de kost voor de baat uit. Het CPB boekt daarom de kosten van beter onderwijs per direct in. De baten van een beter geschoolde bevolking volgen op lange termijn en de berekeningen laten deze toekomstige baten dan ook zien.

In de publicatie 'Onderwijsbeleid in Nederland' wordt uitgelegd (zie bijvoorbeeld Figuur 3.1 op p. 16) hoe  ons onderwijsmodel werkt en wat daarin de lange termijn-effecten van onderwijsmaatregelen zijn. De werkwijze van het model is dat eerst de wetenschappelijke kennis over de effectiviteit van maatregelen wordt bekeken. Bijvoorbeeld dat de leerprestaties van leerlingen omhoog gaan of dat  zij doorstromen  naar een hoger opleidingsniveau. Deze wetenschappelijke kennis dient als input voor het model. Het model zet vervolgens het effect af van een voorgenomen maatregel en neemt daarbij het hele leven van leerlingen tot hun pensionering in beschouwing. Positieve effecten van een bepaalde maatregel resulteren in een hoger opgeleide beroepsbevolking. Hierdoor  veranderen de kansen waarmee   laag-, midden- en hoogopgeleiden de arbeidsmarkt betreden. De opbrengsten en kosten van deze  veranderende beroepsbevolking drukt het model tenslotte uit in een veranderend structureel niveau van het bruto binnenlands produkt( bbp) en een veranderend arbeidsaanbod. Op deze manier kunnen  deze opbrengsten afgezet worden tegen de kosten die met de maatregel gepaard gaan.

In deze analyse gebruikt  het CPB slechts  maatregelen waarvan het effect wetenschappelijk kan worden onderbouwd. Voor de overige maatregelen melden we dat het effect onbekend is. Maar dat betekent niet dat de maatregel geen waarde heeft. Alleen dat deze niet valt te expliciteren. Zonder deze explicitering heeft de maatregel een waarde die gelijk is aan de waarde die de samenleving toekent aan alle onderwijsuitgaven als geheel.

Bij wetenschap en innovatie is veel minder bekend over de effectiviteit van afzonderlijke maatregelen. Daarom zijn de lange termijn effecten van concrete maatregelen moeilijk te duiden in termen van economische grootheden zoals bbp.

Al met al krijgen veranderingen in het onderwijs-en/of het wetenschapsbudget in de CPB analyses een waarde toegekend die gelijk is aan de afspiegeling van de maatschappelijke voorkeuren. Die waarde hangt af van de opbrengsten die een verandering van het budget in de toekomst teweeg brengt. Door de huidige stand van de wetenschap is het  voor een beperkt aantal concrete maatregelen mogelijk die toekomstige opbrengsten expliciet te maken. Daar liggen grenzen voor alle betrokken, het CPB incluis. Dat wil niet zeggen dat de overige uitgaven voor onderwijs, wetenschap of innovatie  waardeloos zijn in de CPB analyses.

Contactpersonen

Edwin van de Haar Lees verder