Environmental policy competition and differential tax treatment; a case for tighter coordination?
Energiebelasting bedrijven te laag
Het uitvoeren van het Kyoto-protocol, dat een reductie van energiegebruik beoogt, pakt daardoor duurder uit dan tot nu toe gedacht.
Deze conclusies trekken de onderzoekers Richard Nahuis en Paul Tang in het CPB Discussion Paper 'Environmental Policy Competition and Differential Tax Treatment'. Het onderzoek betreft een theoretische analyse van overheidsoptreden wanneer bedrijven vrijelijk over de landsgrenzen kunnen bewegen en het Kyoto-protocol wordt ingevoerd. In het Kyoto-protocol zijn afspraken gemaakt over de reductie van broeikasgassen. Landen die het protocol ondertekenen hebben zich vastgelegd op een emissiereductie ten opzichte van het emissieniveau van 1990. Voor de EU-15 gaat het om een percentage van 8%, te bereiken tussen 2008 en 2012.
De energiebelastingen voor bedrijven zijn in het algemeen lager dan voor huishoudens. Dit komt bijvoorbeeld doordat de accijns op diesel lager is dan die op benzine, terwijl diesel veel belangrijker is voor bedrijven dan voor huishoudens. Ook zijn energieprijzen voor bedrijven soms lager dan voor huishoudens, zoals de verschillende gasprijzen voor groot- en kleinverbruikers. De onderzoekers zoeken de verklaring in de concurrentie tussen overheden om aantrekkelijke bedrijven binnen te halen. Elke overheid kan door andere tarieven dan elders vast te stellen vervuilende bedrijven over de grens jagen ('not in my backyard') of juist naar het eigen land lokken ('omgekeerde dumping'). Het laatste motief heeft in de praktijk van het energiebeleid de overhand.
De relatief hoge energiebelasting voor huishoudens stimuleert gezinnen verder te gaan met energiebesparing dan bedrijven. Dat betekent dat huishoudens dure besparingsopties uitvoeren, terwijl bedrijven goedkopere opties laten liggen. Dat is niet efficiënt.
Het Kyoto-protocol zal het verschil in belastingdruk tussen huishoudens en bedrijven vergroten tenzij er additionele afspraken gemaakt worden. Binnen het Kyoto-protocol moeten overheden immers een gegeven doelstelling behalen en kunnen zij met elkaar emissierechten verhandelen. Hoe ze dan de lasten over bedrijven en consumenten verdelen is volledig vrij. Bij de meeste schattingen van de kosten van het Kyoto-protocol wordt geen rekening gehouden met de neiging van overheden om het belastingverschil te vergroten. Wanneer wel rekening wordt gehouden met dit effect en de daarmee verbonden inefficiëntie, dan zullen de kosten van Kyoto hoger uitvallen.
Afspraken zoals het Europese stelsel voor emissiehandel kunnen daarentegen voorkomen dat nationale overheden met elkaar concurreren. De overheden kunnen de prijs van emissies en energie (voor bedrijven in hun landen) niet langer afzonderlijk beïnvloeden. Ook dit is echter niet afdoende: overheden kunnen nog steeds de prikkel hebben om bedrijven relatief goedkoop emissierechten aan te bieden. Hiermee kunnen overheden nog steeds proberen bedrijfsactiviteiten naar het eigen land te lokken.
Het Kyoto protocol legt het niveau van emissies van broeikasgassen in deelnemende landen vast. Het legt echter niet op hoe landen dit niveau dienen te bereiken.
De economische kosten van het bereiken van de emissiedoelstellingen worden in het algemeen laag ingeschat. Evaluaties met toegepaste algemeen-evenwichtsmodellen schatten de kosten, bijvoorbeeld, op ongeveer 0,2 tot 0,5 % van het BBP, wanneer tussen overheden internationale handel in emissierechten wordt toegestaan.
In dit artikel laten we zien dat in zulke analyses belangrijke kosten over het hoofd gezien worden omdat overheden geneigd zullen zijn voor verstorende belastingregimes te kiezen. Dit artikel toont aan dat overheden in het algemeen kiezen voor verschillende energiebelastingtarieven voor huishoudens en voor internationaal opererende bedrijven. De oorzaak hiervan is belasting- of vervuilingsconcurrentie.
Bij belastingconcurrentie proberen overheden elkaar te onderbieden met het belastingtarief om hun land aantrekkelijk te maken als locatie voor vervuilende industrie. In het tweede geval trachten ze vervuilende industrie het land uit te werken. In beide gevallen zijn de prikkels voor bedrijven en huishoudens om energie te besparen verschillend aan de marge. In beide gevallen zou verdergaande coördinatie van milieubeleid wenselijk zijn; coördinatie die verder gaat dan de combinatie van het opleggen van een plafond aan broeikasgasemissies en internationale handel in emissierechten tussen overheden.
