Kopafbeelding publicaties CPB

Transitie doorsneesystematiek: een kwantitatieve analyse

CPB Notitie, 20 februari 2015

De SER-Commissie Toekomst Pensioenstelsel heeft een werkgroep gevraagd na te gaan welke alternatieven en overgangspaden mogelijk zijn. De werkgroep heeft het CPB gevraagd deze problematiek vanuit economisch perspectief te analyseren. Deze CPB-Notitie bevat de gevraagde analyse. Het juridische perspectief komt in een andere notitie aan bod.

Afschaffing van de doorsneesystematiek is gunstig voor alle toekomstige generaties, die profiteren van lagere premies voor hetzelfde pensioen. Als de transitielasten in een begrensde periode genomen worden, gaat deze hervorming met herverdelings-effecten gepaard. Zonder compenserende maatregelen is het negatieve effect van het afschaffen van de doorsneesystematiek op het pensioenresultaat van bestaande generaties fors, zeker in het licht van de huidige lage dekkingsgraden. De generatie-effecten nemen in het algemeen af, naarmate de transitie meer geleidelijk plaats vindt. Een geleidelijke uitfasering van de overdrachten kan bijvoorbeeld door een geleidelijke overgang van doorsneeopbouw naar degressieve opbouw.

Afschaffen van de doorsneesystematiek voor alle nieuwe opbouw heeft als voordeel boven afschaffen voor nieuwe toetreders dat een pensioenfonds maatwerk kan bieden in de lengte van de transitieperiode, de mate van compensatie, en de wijze van financiering hiervan. Een aandachtspunt hierbij is wel dat een compensatieregeling zodanig zal moeten worden vormgegeven, dat deze uitvoerbaar is en past binnen een dynamische arbeidsmarkt. Een combinatie van onvolledige compensatie voor gemiste pensioenopbouw, tijdelijke inzet van het premie-instrument en indexatiekortingen maakt het mogelijk de pijn voor de grootste verliezers te verzachten.

Bij een overstap op individuele rekeningen krijgt de transitieproblematiek een extra dimensie. Niet alleen de afschaffing van de doorsneesystematiek leidt dan tot generatie-effecten, maar ook het doorbreken van de intergenerationele risicodeling. De pensioenen van oudere deelnemers genieten in de huidige uitkeringsovereen-komsten enige bescherming door de gespreide doorwerking van schokken en de mogelijkheid om tijdelijk extra (inhaal)premies te heffen. Deze impliciete claim op het menselijk kapitaal van jongere en toekomstige deelnemers raken oudere deelnemers kwijt bij overstap op een geïndividualiseerd systeem.

De omkeerregel mitigeert de effecten van hogere pensioenpremies en lagere pensioenuitkeringen op het netto-inkomen als de compensatie voor afschaffing van de doorsneesystematiek via de tweede pijler plaatsvindt. De hogere premies en de lagere uitkeringen werken immers voor zo’n 40% door in belastingen, premies en inkomensafhankelijke toeslagen.

De transitielast kan ook volledig verschoven worden naar de overheid, bijvoorbeeld door een tijdelijk inkomensafhankelijk overheidspensioen in aanvulling op de AOW. In principe kan de overheid dat doen zonder verdelings- en houdbaarheidseffecten. Het betekent wel dat de schuld voor de overheid permanent met 100 mld euro toeneemt. Door het tijdelijke overheidspensioen te combineren met aanvullende maatregelen, wordt de extra overheidsschuld impliciet in plaats van expliciet. Dit kan via een additionele permanente schuif van de tweede naar de eerste pijler, waardoor de overheid vermogen opbouwt, of via een gedeeltelijke afschaffing van de omkeerregel waarmee belastinginkomsten naar voren worden gehaald.

Het financieren van compensatie via de eerste pijler heeft voor- en nadelen ten opzichte van compensatie via de tweede pijler. De overheid heeft meer mogelijkheden om de generatie-effecten te beperken door de lasten door te schuiven naar de toekomstige generaties, die profiteren van de lagere premies. Een ander voordeel is dat de verstorende effecten van het financieren van de impliciete schuld op nationaal niveau waarschijnlijk kleiner zijn dan op fondsniveau. Nadelen van transitie via de overheid zijn dat het politieke risico om impliciet toegezegde pensioenrechten niet na te komen waarschijnlijk groter wordt, de mogelijkheden voor maatwerk afnemen en de uitvoering duurder wordt. Bovendien nemen de collectieve lasten toe. Een transitie waarbij de overheidsschuld fors toeneemt, is wellicht in strijd met Europese afspraken.

Deel deze pagina