De creativiteit van de markt; verkenning van de rol van de overheid bij creatieve industrieën
Stimuleren cultuur en creativiteit verdient heldere motivatie en terughoudendheid
Om deze 'creativiteit van de markt' niet in de weg te staan, is terughoudendheid in beleid gewenst. De creatieve industrie is een heterogene sector waar aanzienlijke onzekerheden spelen over de oorzaak van eventuele marktproblemen. Trends als digitalisering en globalisering zorgen ervoor dat de creatieve industrieën continu in beweging zijn. Als gevolg van deze factoren is het bepalen van 'hoe' en 'waar' (cultuur-)beleid ingezet zou moeten worden geen eenvoudige taak. Het gevaar van verkeerd richten van beleid, van bureaucratie en lobby ligt dan op de loer.
Wat betekent dit concreet? Beleid kan nodig zijn om problemen aan de vraagkant op te lossen, bijvoorbeeld omdat de consument onvoldoende oog heeft voor de baten van creatieve producten. Dit vraagt om een op potentiële cultuurconsumenten gericht beleid van 'opleiden en verleiden'. Cultuurvouchers kunnen dan heel wat effectiever blijken dan subsidies aan kunstenaars en andere creatieve producenten. Indien cultuurbeleid daarentegen vooral tot doel heeft bepaalde cultuuruitingen te stimuleren vanwege hun 'bestaanswaarde', dan is beleid gericht op de aanbodzijde (kunstenaars en andere creatieve producenten) op zijn plaats.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document 'De creativiteit van de markt: Verkenning van de rol van de overheid bij creatieve industrieën'. Het rapport is geschreven in het kader van het onderzoekstraject naar de economische betekenis van creatieve bedrijfstakken, dat geïnitieerd is door de Ministeries van Economische Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het onderzoekstraject levert input voor de beleidsbrief 'Cultuur en economie' die deze ministeries dit najaar zullen uitbrengen.
Een onderzoek naar de motivatie voor beleid gericht op cultuur en creativiteit
In het CPB-rapport staat de vraag centraal onder welke omstandigheden er een rol kan zijn weggelegd voor de overheid om creatieve bedrijfstakken te stimuleren. Het onderzoek is een analytische verkenning. Veel voorbeelden uit de creatieve bedrijfstakken passeren daarbij de revue. De gekozen benadering levert een stevige inhoudelijk-theoretische fundering op voor het overwegen of heroverwegen van beleid. Het rapport is niet gericht op een beoordeling van het huidige (cultuur-)beleid, maar levert inzicht in de motieven voor beleid en aangrijpingspunten voor de vormgeving van beleid.
De creativiteit van de markt
In het rapport wordt met een economische bril gekeken naar de creatieve sectoren (kunst en cultuur, media en entertainment en creatieve zakelijke dienstverlening). Deze 'bril' blijkt zinvol te zijn om een aantal zaken helder te zien: het verschil tussen waarde (artistieke waardering) en prijs (economische waardering) is bij uitstek een onderwerp voor economische analyse. Een eerste observatie is dat 'de markt' creatief is in het bedenken van oplossingen voor potentiële problemen. Uitgevers nemen risico's over van auteurs en verhelpen zo kapitaalmarktimperfecties. De gedrevenheid van kunstenaars zorgt voor een divers aanbod. Coördinatieproblemen bij het in de markt zetten van nieuwe muzikanten worden door platenmaatschappijen overgenomen. Op internet wordt toch muziek verkocht ondanks dat veel gratis te downloaden is. Onzekerheden omtrent het succes van een industrieel ontwerp worden overgenomen door de industriële producent. Kortom, potentiële marktproblemen zijn in veel gevallen geen directe aanleiding voor overheidsbeleid.
Motieven voor cultuurbeleid
Maar ondanks de creativiteit van de markt blijft een aantal vormen van marktfalen problematisch. Het belangrijkste risico is dat het aanbod aan creatieve producten te laag is. Dit kan verschillende redenen hebben. Van sommige creatieve producten (bijvoorbeeld muziek van Strawinsky) realiseren mensen zich onvoldoende dat de waardering groeit naarmate ze zich erin verdiepen. Of ze vinden het te moeilijk om aanbod te vinden dat aansluit bij hun wensen (bijvoorbeeld, naar welk experimenteel toneel te gaan). Problemen kunnen zich ook voordoen aan de aanbodzijde. Denk aan digitale informatie waarvoor de copyrights moeilijk te handhaven zijn (popmuziek en illegale downloads), of aan coördinatie- en schaalproblemen, die grote projecten moeilijk te organiseren maken (Nederlandse film). Daarnaast speelt paternalisme een rol, waarbij de overheid - veelal vanuit niet-economische overwegingen - bepaalde consumptie wil stimuleren omdat die inherent goed zou zijn, zonder dat consumenten daar zelf voorkeur voor hebben. Wat van belang is voor beleid, is te weten welke oorzaak ten grondslag ligt aan te laag aanbod en of er inderdaad sprake is van een marktfalen, of simpelweg van te weinig vraag (wat, los van paternalistische motieven, geen reden is voor zorg).
Terughoudend overheidsbeleid gewenst
De relevante beleidsvraag is vervolgens of beleid de marktuitkomst kan verbeteren. Beleid is nooit zonder kosten en zelden zonder risico's. De onzekerheden in de markt voor creatieve producten vormen het belangrijkste risico. Ten eerste is deze markt zeer divers. Ten tweede zijn flinke delen van de markt continu in beweging en is de richting van de dynamiek niet altijd helder. Ten derde is ook niet altijd duidelijk wat de oorzaak is van eventuele marktproblemen. Naarmate de onzekerheden groter zijn, is de kans dat beleidsinstrumenten effectief zijn, kleiner. Het gevaar is dat de overheid verkeerde keuzes maakt die wel kostbaar zijn, maar niet het gewenste resultaat opleveren. Een risico is ook dat het beleid ten prooi valt aan lobby door artiesten en andere creatieve producenten.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
Aan de hand van kenmerkende eigenschappen van creatieve producten worden potentiële vormen van marktfalen benoemd. Vervolgens bezien we in hoeverre er voor de overheid een rol of mogelijkheid is om deze eventuele vormen van marktfalen op te heffen.
Een belangrijke uitkomst van het onderzoek is dat de creativiteit van de markt om potentiële vormen van marktfalen op te lossen niet moet worden onderschat. Desalniettemin zijn er redenen (externe effecten, paternalisme) waarom de overheid zou willen ingrijpen, met name om te voorkomen dat er te weinig aanbod is. In die gevallen is het van belang de achterliggende oorzaak van onderproductie te kennen, om beleid effectief te kunnen richten. Bovendien is terughoudendheid in beleid aan te bevelen, vanwege aanzienlijke onderzekerheden. Zowel de kennis over de werking van de markt en eventueel marktfalen als over de werking van het overheidsinstrumentarium zijn nog beperkt.
