10 maart 2010

De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek

Naar een nieuwe rol voor de woningcorporaties

Persbericht
Het aanbieden van betaalbare huurwoningen voor mensen met lagere inkomens vormt de belangrijkste pijler van het sociale huurbeleid. Momenteel dragen woningcorporaties hier in belangrijke mate aan bij door sociale huren kunstmatig laag te houden.

Het is echter de vraag of dit optimaal is: veel geld komt zo niet terecht bij de doelgroep van huurders met lagere inkomens en er is oneerlijke concurrentie tussen de corporaties en commerciële projectontwikkelaars.

Niet de corporaties, maar de overheid is daarom de meest aangewezen partij om zorg te dragen voor betaalbare sociale huurwoningen voor de doelgroep van lagere inkomens. De overheveling van deze taak naar de overheid vergt maatregelen die verder gaan dan de recent voorgestelde aanscherping van het toezicht op de corporaties door de overheid.

Dit concluderen de CPB-onderzoekers Pierre Koning en Michiel van Leuvensteijn in het vandaag verschenen CPB Document 202 ´De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek´. Dit document gaat in op de vraag of de overheid dan wel de corporaties het beste toegerust zijn om het sociale huurbeleid uit te voeren. Het document vormt onderdeel van een breed onderzoeksprogramma van het Centraal Planbureau (CPB) naar het functioneren van de Nederlandse woningmarkt.

De huidige rol van de corporaties
In Nederland zijn private, niet op winst gerichte corporaties bepalend bij het formuleren en uitvoeren van publieke doelstellingen van het sociale huurbeleid. Deze rol is anders dan die in andere semi-publieke sectoren, zoals de zorg en het onderwijs. De corporaties zijn namelijk niet alleen uitvoerend, maar beslissen ook over de inzet van middelen -  zij beschikken hiertoe over een groot vermogen waaruit ze de exploitatie van sociale huurwoningen financieren. Daarbij vormt met name het 'Besluit beheer sociale huursector' (Bbsh) het wettelijke kader waarbinnen de corporaties opereren. De doelstellingen die het Bbsh formuleert zijn grofweg onder te verdelen in twee hoofddoelstellingen, het 'bevorderen van de leefbaarheid' en 'passende huisvesting van de doelgroepen'. De eerste hoofddoelstelling richt zich op de leefbaarheid van wijken en buurten. De tweede hoofddoelstelling komt neer op het betaalbaar maken van woningen van voldoende kwaliteit voor de doelgroep van lagere inkomens.

Overheid of corporaties?
Op voorhand is niet duidelijk of de overheid (gemeenten) dan wel de corporaties de meest aangewezen partij zijn om investeringen in leefbaarheid te verrichten. Met gemeenten aan het roer zijn uitgaven aan investeringen in leefbaarheid democratisch gelegitimeerd, maar corporaties kunnen vaak het bereik van gemeentes overstijgen en hebben een langere tijdshorizon die nodig kan zijn voor investeringen in leefbaarheid. Bij de doelstelling om te zorgen voor betaalbaar wonen voor de lagere inkomens bestaan echter wel duidelijke argumenten om de overheid verantwoordelijk te maken, zoals het tegengaan van rechtsongelijkheid, 'scheefwonen' en oneerlijke concurrentie met projectontwikkelaars.

Rechtsongelijkheid treedt op als in sommige regio’s of gemeenten huurders met vergelijkbare inkomens en in vergelijkbare woningen meer of minder huur betalen dan elders. Elke corporatie kan namelijk zelf verschillende doelgroepen aanwijzen, of variëren in de financiële ruimte om huren laag te houden. Dit creëert ongelijkheid bij de inzet van publieke middelen, die niet democratisch is bekrachtigd door landelijke of gemeentelijke verkiezingen.

Scheefwonen, d.w.z. dat huishoudens die niet tot de doelgroep van lagere inkomens behoren toch in een relatief goedkope sociale huurwoning wonen, is ook een gevolg van kunstmatig lage huren. Publiek geld komt dan terecht bij mensen voor wie dit niet bedoeld is. De gevolgen hiervan zijn vérstrekkend. Zo zullen huurders hierdoor niet altijd bereid zijn te verhuizen om elders werk te vinden, omdat ze hiermee het recht verliezen op een relatief goedkope huurwoning. Door de huren vrij door de markt te laten bepalen, en met inkomensgerelateerde en door de overheid vastgestelde huurtoeslagen te werken om betaalbaarheid af te dwingen, vervalt dit probleem.

Ongelijk speelveld met projectontwikkelaars. Corporaties beschikken over een substantieel vermogen, waardoor zij in staat zijn onrendabele projecten op te zetten zonder sterk in te teren op het vermogen. Dit resulteert in ongelijke concurrentie tussen corporaties en projectontwikkelaars. Ook kan het voor de corporaties aantrekkelijk zijn de bakens nog verder te verzetten en buiten de kerntaak - en wederom in ongelijke concurrentie - commerciële belangen na te streven.

Van de totale uitgaven van de corporaties aan sociale doelstellingen is jaarlijks 300 tot 400 miljoen gemoeid met investeringen in leefbaarheid, tegenover naar schatting 3,3 miljard euro met bestedingen aan (impliciete) huursubsidies. Beide categorieën uitgaven worden bekostigd uit het rendement op het vermogen van de corporaties. Zouden de corporaties zich dus beperken tot investeringen in leefbaarheid, dan past hierbij dus een vermogen dat aanmerkelijk lager is dan in de huidige situatie.

Richtingen voor beleid
Recent heeft het kabinet voorstellen gedaan om het toezicht op de corporaties te versterken. De maatregelen die hiermee gemoeid zijn, leiden tot een beperking van de ruimte van corporaties voor eigen beleid, maar de corporaties behouden wél het recht zelf de huren vast te stellen. Hierdoor blijft het grootste gedeelte van de (impliciete) subsidies gericht op huishoudens die niet tot de doelgroep van het sociale huurbeleid behoren.

Om meer grip te krijgen op het huurbeleid van de corporaties zijn twee richtingen voor beleid denkbaar: verschuiving van het inkomensbeleid naar het Rijk en uittreding van de corporaties uit het sociale huurbestel. Bij de eerste optie behouden de corporaties hun vermogens, maar kunnen zij sociale huurprijzen alleen nog richten op de doelgroep volgens door het Rijk gestelde regels. Bij de tweede richting voor beleid vloeien de vermogens van de corporaties naar het Rijk. Deze vermogens zijn immers overbodig geworden: de corporaties streven niet langer sociale doelstellingen na als zij uit het sociale huurbestel treden. Hierdoor komen de doelstellingen van het sociale huurbeleid als vanzelf meer bij het Rijk en de gemeenten te liggen. Beide beleidsrichtingen zijn complex, zullen niet door alle corporaties omarmd worden en vergen veel denkwerk. Echter, alleen het aanscherpen van regels voor goed bestuur is onvoldoende om de hoge maatschappelijke kosten van het huidige sociale huurbestel weg te nemen.

Lees hier het bijbehorende persbericht.

Om deze vragen te beantwoorden biedt deze studie een analytisch kader voor de optimale taakverdeling tussen de overheid en de corporaties.

Hierna volgen drie mogelijke beleidsrichtingen waarmee de sturingskracht van de overheid op de corporaties bij het huurbeleid vergroot zou kunnen worden: strakker toezicht op de corporaties, beperking van het taakveld van corporaties en meer directe sturing door de overheid en verkleining van de corporatiesector door uittreding.