5 december 2017

Hoe omgaan met flexibiliteit in infrastructuurbeleid en MKBA's infrastructuur?

De Nederlandse infrastructuur voor wegen, spoor en water is van hoge kwaliteit, mede door een lange traditie van meerjarige planning en besluitvorming. Ontwikkelingen zoals de zelfrijdende auto en de energie-transitie hebben de toekomst onzekerder gemaakt. Hierdoor is het risico om achteraf gezien verkeerde investeringen in infrastructuur te doen aanzienlijk vergroot. Dit maakt het nodig om infrastructuurbeleid flexibeler te maken. Op verzoek van Rijkswaterstaat heeft het CPB onderzocht wat dit betekent voor infrastructuurbeleid en kosten-batenanalyses van infrastructuurprojecten.

Wat is flexibiliteit van infrastructuur?
Investeringen in infrastructuur kunnen op diverse manieren flexibel zijn. Drie manieren kunnen worden onderscheiden. Ten eerste kan de timing worden aangepast, bijvoorbeeld door stapsgewijs investeren en meer kleine mitigerende maatregelen. Ten tweede kan de vormgeving en inrichting worden aangepast, bijvoorbeeld door extra stevige uitvoering van infrastructuur en ruimtereservering; hierdoor kan uitbreiding van vervoercapaciteit later relatief eenvoudig en goedkoop mogelijk worden. Ten derde kan worden geïnvesteerd in kennisvergroting door experimenteren, monitoring en onderzoek.

Kosten en baten van flexibiliteit
Door flexibiliteit in te bouwen in infrastructuurbeleid kan beter en eerder worden ingespeeld op toekomstige ontwikkelingen, zoals nieuwe constructietechnieken en -materialen en veranderde vraag naar mobiliteit. Ook kan dan op investeringskosten die achteraf gezien onnodig zijn, worden bespaard. Flexibiliteit kan daarom van grote waarde zijn, maar is niet kosteloos en heeft niet alleen voordelen. Door stapsgewijs investeren kan bijvoorbeeld niet worden geprofiteerd van de schaalvoordelen van een grote eenmalige aanpassing; deze schaalvoordelen betreffen niet alleen de investeringskosten, maar ook de extra bestuurlijke en politieke inzet bij vele kleine en stapsgewijze aanpassingen.

Zeven aanbevelingen voor MKBA’s infrastructuur
Om in een MKBA van infrastructuur goed rekening te houden met flexibiliteit zijn in deze notitie zeven aanbevelingen geformuleerd.

Aanbeveling 1. Zoek naar flexibiliteit.
Ga na welke vormen van flexibiliteit mogelijk zijn in een project. Gebruik hierbij de verschillende vormen van flexibiliteit uit paragraaf 2.4 als checklist. Neem flexibele varianten op als extra beleidsvarianten.

Aanbeveling 2. Meerdere beslismomenten.
Gebruik meerdere beslismomenten, want anders is flexibiliteit in de vorm van uitstel, fasering, combineren van maatregelen in de tijd niet mogelijk. Welke beslismomenten geschikt zijn hangt af van de soort analyse en specifieke situatie. Hierbij moet worden gelet op kantelpunten in kosten en baten: vanaf welk moment nemen deze sterk toe of af.

Aanbeveling 3. Minimaal twee scenario’s.
Voor analyse en presentatie van de eindresultaten moeten minimaal twee scenario’s voor de kernonzekerheid worden gebruikt. Dit laat zien hoe flexibel en robuust maatregelen zijn bij verschillende toekomstscenario’s.

Aanbeveling 4. Kijk ook naar meer extreme scenario’s en andere onzekerheden.
Ook de invloed op kosten en baten van meer extreme scenario’s en andere onzekerheden moet in een MKBA worden onderzocht. Juist voor de kosten en baten van flexibiliteit zijn deze vaak van extra groot belang. Hieraan zal zelfs al in de probleemanalyse aandacht moeten worden besteed.

Aanbeveling 5. Zoek actief naar no-regret maatregelen.
Zoek actief naar no-regret of low-regret maatregelen, zoals uitstel of faseren van een grote investering. Doe bijvoorbeeld een gevoeligheidsanalyse met verschillende toekomstscenario’s voor verschillende onzekerheden. Mogelijk blijkt dan dat het inbouwen van een bepaalde mate van flexibiliteit in een projectalternatief in alle scenario’s rendabel is. Het bepalen van de kosten en baten van flexibiliteit is dan niet nodig en dit voorkomt vaak complexe en tijdsintensieve analyse.

Aanbeveling 6. Maak hoe dan ook een beslisboomanalyse.
Beslisboomanalyse is een eenvoudige en algemeen toegankelijke methode voor het identificeren en globaal waarderen van flexibiliteit en past goed in een MKBA. Laat allereerst de spreiding van de uitkomsten zien met behulp van een eenvoudige beslisboom. Als er geen no-regret maatregelen zijn, kan vervolgens op basis van break-evenkansen en verschillende veronderstellingen over kansen indicatief de waarde van flexibiliteit worden bepaald. Voor het analyseren van optimale timing en maatvoering van investeringsprojecten is deze methode echter niet geschikt.

Aanbeveling 7. Als mogelijk vervolg andere analyses van flexibiliteit.
Overweeg daarna of het gebruik van andere methoden meerwaarde biedt, zoals first year rate of return of meer maatwerkanalyses met dynamisch programmeren modellen of simulatie. Standaardformules uit financiële en reële optietheorie, zoals die uit het binomiale model van Cox, Ross en Rubinstein, raden we in beginsel af.