Belemmert marktfalen de vooruitzichten voor breedband?
Functioneren breedbandmarkt biedt geen reden voor beleidsintensivering
De regulering door de toezichthouder (OPTA) is voldoende om marktmacht op de breedbandmarkten aan te pakken, met name als het gaat om de toegang tot het aansluitnetwerk. Vanwege de snelle ontwikkelingen blijft het wel nodig dat de overheid en OPTA de markten op de voet volgen, zodat zij direct en effectief kunnen ingrijpen als ongewenste ontwikkelingen zouden dreigen.
Mede dankzij het huidige beleid zijn er op dit moment in Nederland geen marktgebreken die bedrijven belemmeren te investeren in breedband. Concurrentie stimuleert de telecombedrijven voldoende. Het huidige beleid behoeft geen intensivering. De regulering door de toezichthouder (OPTA) is voldoende om marktmacht op de breedbandmarkten aan te pakken, met name als het gaat om de toegang tot het aansluitnetwerk. Vanwege de snelle ontwikkelingen blijft het wel nodig dat de overheid en OPTA de markten op de voet volgen, zodat zij direct en effectief kunnen ingrijpen als ongewenste ontwikkelingen zouden dreigen.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document Do market failures hamper the perspectives of broadband?. Het onderzoek is verricht op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken als een bijdrage aan de beleidsontwikkeling rond breedband.
Breedband in het Nederland van nu
De uitgangssituatie is gunstig. Nederland loopt met breedbandaansluitingen internationaal voorop. Bovendien stijgt het gebruik in Nederland snel, gestimuleerd door flinke prijsdalingen. Toch is er mogelijk reden voor additioneel beleid rond breedband. Het CPB heeft vijf mogelijke redenen onderzocht. Ze worden hieronder afzonderlijk besproken.
- Er is flinke concurrentie behalve op aansluitnetwerk van KPN
Voor eventuele concurrentiebelemmeringen moeten we kijken naar het netwerk, de internetaanbieders en de producenten van 'content'. Het netwerk is de snelweg, waarover steeds sneller steeds meer informatie in de vorm van berichten, beeld en geluid wordt verstuurd. De internetaanbieders vervoeren die informatie. De producenten van content, zoals spellen, virtueel amusement, weblogs, digitale telefonie, muziek en video-conferencing, zorgen voor inhoud op het Internet.
De meeste markten rond de breedbandsnelwegen functioneren goed. Er zijn uitzonderingen. Zo zou de concurrentie op het aansluitnetwerk van de KPN naar de eindgebruikers te gering zijn zonder regulering. Daarom reguleert de OPTA deze markt met toegangsgaranties en maximale toegangsprijzen voor andere bedrijven, zodanig dat de prikkels om te investeren voldoende blijven. De aanbieders van aansluitnetwerken voor breedbandinternet-toegang via kabel en mobiele verbindingen hebben weinig marktmacht,en worden daarom niet gereguleerd.
De concurrentie tussen internetaanbieders is groot. De eindgebruikers kunnen kiezen uit vele abonnementen en verschillende aanbieders. Zij zijn doorgaans goed geïnformeerd over het aanbod en zijn met hun internet tevreden.
Er bestaat ook sterke concurrentie op de markten voor content. Deze markten zijn wereldmarkten. Mochten er al marktgebreken voorkomen, dan bieden ze geen aanknopingspunten voor eigen Nederlands beleid. - Netwerken zijn goed op elkaar aangesloten
De breedbandnetwerken zijn goed op elkaar aangesloten door internationale standaardisering en afspraken zoals het Internet Protocol. Internetaanbieders ondervinden voldoende marktprikkels om het internetverkeer marktconform uit te wisselen. De verspreiding van informatie en het afnemen van diensten via internet worden dus niet belemmerd. - Extra productiviteitseffecten al met innovatiesubsidies beloond
Breedband kan via twee wegen voor extra productiviteit zorgen, zodat de maatschappelijke baten groter zijn dan de private baten. Ten eerste kunnen onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) van telecombedrijven op het gebied van breedband leiden tot nieuwe kennis. Als de telecombedrijven zich de baten daarvan niet volledig kunnen toeëigenen, dan kan dit reden zijn voor overheidsingrijpen. Ten tweede kan breedband ervoor zorgen dat de kennisverspreiding van allerlei bedrijfstakken en universiteiten wordt versneld en vergroot zonder dat de bedenker zich alle baten kan toe-eigenen.
Ook dit is mogelijk reden voor overheidsbemoeienis. Echter, R&D door bedrijven wordt al gesubsidieerd via innovatiesubsidies zoals de WBSO. Als breedband de productiviteit van de onderzoekers vergroot, dan werkt verhoging van de innovatiesubsidies effectiever en efficiënter dan breedbandsubsidies, omdat de innovatiesubsidies R&D-bedrijven rechtstreeks stimuleren meer onderzoek te doen. - Breedband kan telewerken bevorderen, maar geen reden voor aanpassing beleid
Breedband kan telewerken bevorderen, waardoor er minder files ontstaan. Dit heeft voordelen voor de economie èn voor het milieu. Ook kan telewerken het voor bepaalde groepen, zoals gehandicapten, makkelijker maken deel te nemen aan het arbeidsproces, wat gunstig kan zijn vanwege hogere belastinginkomsten en minder uitgaven aan sociale zekerheid.
Toch geven ook deze beide voordelen geen direct argument voor breedbandsubsidies. In beide gevallen is ander beleid efficiënter. Zo kunnen files directer worden bestreden met een bepaalde vorm van rekeningrijden. En het huidige arbeidsmarktbeleid stimuleert mensen al sterk om te gaan werken - Breedband levert geen tweedeling in maatschappij
De voorgaande vier argumenten gingen over mogelijke marktgebreken, en de reparatie daarvan door overheidsingrijpen. Daarnaast zou de overheid kunnen overwegen in te grijpen als een deel van de bevolking onvrijwillig wordt buitengesloten van gebruik van breedband, omdat dat niet rechtvaardig wordt geacht. Ook hier is in Nederland echter geen reden voor extra beleid. Waar dan ook, bijna iedereen in Nederland kan tegen dezelfde tarieven kiezen uit een ruim aanbod aan internetabonnementen.
Monitoren breedbandmarkten blijft nodig
De markten rond breedband zijn erg dynamisch. Hierdoor kunnen nieuwe marktgebreken optreden. Daarom moeten de overheid en de OPTA de breedbandmarkten blijven volgen zodat zij kunnen ingrijpen als dat nodig mocht worden.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
Breedband wordt beschouwd als een belangrijke bron voor productiviteitsgroei en verbetering van de levensstandaard. Een van de belangrijkste doelen van de Europese Unie is de ontwikkelingen van breedbandinfrastructuur stimuleren. In Nederland bestaat ongerustheid of de markt wel zorgt voor voldoende breedbandcapaciteit om aan de sterk groeiende vraag te kunnen blijven voldoen.
De belangrijkste conclusies zijn dat er geen marktgebreken bestaan die aanpassingen vergen van het huidige breedbandbeleid. Bedrijven ondervinden voldoende prikkels om te investeren in breedband, mede door specifieke regulering van de openstelling van het aansluitnetwerk. Marktgebreken rond bijvoorbeeld kennisoverdrachten worden aangepakt via ander beleid.
De markten rond breedband zijn erg dynamisch, waardoor in de toekomst onvoorziene marktgebreken zouden kunnen opkomen in de vorm van een dominante techniek of dominante marktspeler. Voor de overheid is het daarom zinvol om de breedbandmarkten voortdurend te blijven volgen, zodat zij direct kan ingrijpen als dat nodig mocht zijn.
Dit is een Engelstalige publicatie.