Overcapaciteit? Een kosten-batenbenadering van optimale overcapaciteit in electriciteitsproductie

Deze ruime bandbreedte reflecteert de onzekerheid over de te verwachten mate van concurrentie op de markt. Bij een dergelijke uitbreiding wegen de baten van het voorkomen van stroomuitval op tegen de kosten van reservecapaciteit. Op langere termijn is het efficiënter de werking van de elektriciteitsmarkt te verbeteren door stroomgebruikers via prijsaanpassingen te stimuleren sneller op veranderingen in de schaarste te reageren.

Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag uitgebrachte CPB Document Capacity to spare? A cost-benefit approach to optimal spare capacity in electricity production. Het CPB heeft dit onderzoek verricht op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken. De onderzoeksresultaten zijn gebruikt bij de opstelling van de nota Leveringszekerheid in een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt over het te voeren beleid voor de zekerheid van de stroomlevering, die de Minister van Economische Zaken woensdag 9 juni jl. naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Het vandaag gepubliceerde CPB-onderzoek is een nader onderzoek in vervolg op de op 2 maart 2004 verschenen CPB-publicatie 'Energy policies and risks on energy markets: a cost-benefit analysis'.

In geval van een plotselinge toename van de vraag, bijvoorbeeld onder invloed van weersveranderingen, of plotselinge verminderde beschikbaarheid van opwekkingscapaciteit, zou er tijdelijk onvoldoende productiecapaciteit kunnen zijn om de gehele vraag te bedienen. Als gebruikers niet op prijsveranderingen kunnen reageren en het aanbod evenmin de flexibiliteit heeft om uit te breiden, is een stroomstoring het gevolg.

De elektriciteitsmarkt zal stroomstoringen niet in voldoende mate verhinderen. De belangrijkste reden hiervoor is dat prijzen star zijn. Idealiter zouden alle schommelingen in de vraag vertaald worden in prijsveranderingen. In de elektriciteitsmarkt kan dit (nog) niet. Alleen voorzover private bedrijven de baten kunnen ontvangen van investeringen in reservecapaciteit zullen zij die investeringen verrichten. Het gevolg hiervan is dat bij een sterke toename van de vraag consumenten de rekening gepresenteerd kunnen krijgen in de vorm van uitval. Het risico van een tekort aan opwekkingscapaciteit is deels al afgedekt door de beheerder van het hoogspanningsnet, TenneT, onder meer in de vorm van reservering van importcapaciteit. In aanvulling daarop overweegt de overheid reservecapaciteit in te kopen bij de stroomproducenten.

Minister Brinkhorst heeft in de genoemde nota aangekondigd te willen investeren in het flexibiliseren van prijzen. Het realiseren van deze optie kost echter een aantal jaren: zo zou onder meer bij een groot deel van de gebruikers de meterkast moeten worden aangepast. Een optie die op korte termijn wel valt te realiseren is het contracteren van reservecapaciteit. Deze optie houdt in dat systeembeheerder TenneT - een overheidsbedrijf - reservecapaciteit inkoopt bij de producenten. Deze capaciteit moeten de producenten te allen tijde beschikbaar houden voor noodsituaties. TenneT brengt de kosten van het beschikbaar houden van die capaciteit in rekening bij de elektriciteitsgebruikers in de vorm van een hoger tarief voor systeembeheer. Uitgaande van deze beleidsoptie is het de vraag wat de optimale omvang van de reservecapaciteit zou zijn. Die vraag is in dit rapport beantwoord door te zoeken naar die omvang van de reservecapaciteit waarbij de kosten van de investering precies gelijk zijn aan de baten.

De optimale omvang van de reservecapaciteit is sterk afhankelijk van de mate van concurrentie tussen stroomproducenten. Als deze concurrentie groot is, zou een extra reservecapaciteit van 450 megawatt voldoende zijn. Bij matige concurrentie investeren de private bedrijven minder in capaciteit waardoor het optimale niveau van extra reservecapaciteit kan liggen op zo'n 1200 megawatt. De kosten van deze maatregel hangen natuurlijk af van de omvang; bij een reservecapaciteit van 750 megawatt bedragen de kosten voor de maatschappij jaarlijks 43 miljoen euro.

Reservecontracten vormen een zekere, maar relatief kostbare manier om het niveau van leveringszekerheid te verhogen. De gecontracteerde reservecapaciteit wordt immers alleen in noodgevallen ingezet. Vandaar dat het verstandig is dit als overgangsmaatregel in te zetten. De kosten kunnen overigens worden gedrukt door de omvang van de reservecapaciteit af te stemmen op het niveau van reservecapaciteit dat stroombedrijven voorlopig nog hebben door investeringen van voor de introductie van marktwerking. Gezien de onzekerheid over het niveau van investeringen door private bedrijven sinds de liberalisering lijkt het verder verstandig de omvang van die investeringen nauwlettend te volgen.

Het vergroten van de transportcapaciteit die is gereserveerd voor noodimporten zou een kosteneffectiever alternatief kunnen zijn om de leveringszekerheid te waarborgen. Voor de langere termijn zijn het flexibiliseren van prijzen en het versterken van concurrentie tussen stroomproducenten vrijwel zeker kosteneffectiever.