14 februari 2002

Analyse van de WAO-voorstellen op hoofdlijnen van de SER

Voorlopig SER-voorstel voor hervorming WAO bereikt beoogde effecten niet

Persbericht
De voorlopige SER-voorstellen voor hervorming van de WAO bereiken naar verwachting niet de beoogde effecten op uitkeringsvolume, uitkeringslasten en arbeidsmarktparticipatie. De voorstellen behelzen zowel financiële als niet-financiële prikkels.

De SER verwacht een groot deel van de beoogde effecten van niet-financiële maatregelen, met name van regels ter verbetering van de keuringspraktijk. Op zichzelf kunnen deze maatregelen ook binnen het huidige stelsel worden getroffen. Een kwantificering van hun effect is niet goed mogelijk. Op korte termijn zijn echter van deze maatregelen geen substantiële effecten te verwachten, onder meer omdat bij uitvoering van de SER-voorstellen de knelpunten bij de keuringen zullen toenemen.

Bij de analyse van de effecten van de financiële prikkels in de voorstellen heeft het Centraal Planbureau (CPB) vier varianten onderzocht. Het aantal uitkeringsjaren zal in de gunstigste variant licht dalen met 10.000 en in de ongunstigste variant toenemen met ongeveer 48.000. De jaarlijkse uitkeringslasten zullen gelijk blijven in de gunstigste variant en toenemen met 1,4 mld euro in de ongunstigste variant. Het effect op de arbeidsmarktparticipatie kan in de gunstigste variant licht positief zijn (+ 8.000 arbeidsjaren); in de andere drie onderzochte varianten is er een negatief effect van 6.000 tot 35.000 arbeidsjaren.
Reden voor de minder gunstige perspectieven van de voorgestelde WAO-hervormingen is dat de voorstellen naast een aantal positieve financiële prikkels voor werkgevers en werknemers om de instroom in arbeidsongeschiktheidsregelingen te beperken, ook negatieve prikkels bevatten, zoals het afschaffen van de PEMBA en het verhogen van de uitkeringen in de nWAO.
Het SER-voorstel draagt aanzienlijke risico's met zich mee, onder meer omdat het voorgestelde complexe systeem de mogelijkheden voor en kansen op afwentelingsgedrag van werkgevers en verzekeraars vergroot.

Dit zijn enige hoofdlijnen van de analyse van het voorlopige WAO-voorstel van 18 januari jl., welke het CPB op verzoek van de SER heeft verricht. De analyse is een uitwerking van de quick scan die mondeling is gepresenteerd aan de SER; het CPB-persbericht van 18 januari bevat een samenvatting van de quick scan. Als de SER een definitief voorstel heeft geformuleerd, kan een aanpassing van de CPB-analyse nodig zijn.

Het WAO-voorstel van de SER beoogt enerzijds een substantiële beperking van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen en anderzijds bevordering van de arbeidsparticipatie. De voorstellen van de SER zijn nog voorlopig. De CPB-analyse laat echter zien dat het niet eenvoudig zal zijn een zodanige uitwerking te vinden dat deze doelen worden bereikt.
De SER-voorstellen bieden vooralsnog onvoldoende houvast om er van uit te kunnen gaan dat de beoogde beperking van de instroom in de nieuwe WAO (nWAO) tot 25% van de huidige instroom wordt bereikt. Maar zelfs wanneer de instroomreductie wordt gerealiseerd mag niet worden gerekend op belangrijke positieve effecten op de arbeidsparticipatie.

Door afschaffing van de premiedifferentiatie (PEMBA) in de nWAO nemen in het SER-voorstel de financiële prikkels voor werkgevers af om zich in te spannen voor preventie en reïntegratie. De uitbreiding van de verantwoordelijkheid van werkgevers tot het tweede ziektejaar en de invoering van de loonaanvullingsregeling wegen hier onvoldoende tegen op.

Ook voor de werknemers zijn de effecten van de financiële prikkels verdeeld. De verhoging van de nWAO tot 75% betekent een verbetering van de positie van duurzaam volledig arbeidsongeschikten, maar heeft tevens een aanzuigende werking op het aantal uitkeringen. Voor niet-duurzaam arbeidsongeschikten nemen de prikkels om te (blijven) werken duidelijk toe, wat een gunstig effect heeft op de arbeidsparticipatie. Of dit positieve effect opweegt tegen het ongunstige effect van de hogere nWAO-uitkering is onzeker, en hangt vooral af van de selectiviteit van het nWAO-criterium. Ook is van belang in welke mate aanvullende verzekeringen bovenop de wettelijke regelingen worden toegestaan.
Al met al veranderen de financiële prikkels in het SER-voorstel veelal in de verkeerde richting en dit zal niet bijdragen aan preventie van arbeidsongeschiktheid en reactivering van arbeidsongeschikten.

Bij de afbakening voor de nWAO en andere regelingen gaat het vooral om de vraag wie als "duurzaam" arbeidsongeschikt aangemerkt zullen worden. Het criterium van "geen mogelijkheid tot enig herstel binnen vijf jaar" is - ook internationaal gezien - geheel nieuw en naar verwachting moeilijk operationeel in te vullen.
Belangrijk in het SER-voorstel is dat de nieuw in te voeren regelingen voor gedeeltelijk en/of tijdelijk arbeidsongeschikten meer dan de huidige WAO op reïntegratie en het aanvaarden van werk zijn gericht. Dit geldt zowel voor de verlenging van de loondoorbetalingsperiode tot twee jaar als voor de nieuw in te voeren loonaanvullingsregeling voor de vervolgjaren. In combinatie met de aanscherping van de rechten en plichten rond integratie (Wet Verbetering Poortwachter, die van kracht is per 1 april 2002) mogen hier gunstige effecten van worden verwacht.
In hoeverre de nieuwe regelingen daadwerkelijk tot betere activering leiden, hangt vooral af van de uitvoering. Omdat de prikkels aan werkgeverszijde nauwelijks verbeteren, is het de vraag hoe de door de SER verwachte verbetering van de uitvoering in het stelsel is verankerd. De loonaanvullingsregeling kan afwentelingsreacties oproepen in de richting van de WW en de nWAO. Ook neemt door stapeling van verschillende verzekeringen (verplicht, aanvullend en particulier) de prikkel tot schadelastbeperking voor de verzekeringsinstanties af.

Het SER-voorstel is een voorlopig voorstel. Op tal van punten wacht het voorstel op nadere uitwerking. Bij de beoordeling onderscheidt het CPB vier varianten rond twee essentiële onzekerheden:

  1. De selectiviteit van het criterium voor de nWAO;
  2. De omvang van aanvullingen bovenop de wettelijke uitkeringen.

In een eerste variant wordt uitgegaan van de kenmerken van WAO-ers (duur en mate van arbeidsongeschiktheid) zoals thans bekend uit de WAO-statistieken. Circa 40% van de instroom betreft volledige arbeidsongeschiktheid die langer dan vijf jaar duurt. Daarnaast wordt een variant uitgewerkt, onder de veronderstelling dat de instroom wordt beperkt tot 25%, zoals door de SER als doelstelling is geformuleerd.

De beoordeling van de financiële prikkels wijkt op twee punten af van de quick scan door het CPB van 18 januari. Toen werd er van uitgegaan dat het SER-voorstel de instroom in de WAO zou beperken door uitsluiting van psychische aandoeningen. Bovendien ging de quick scan uit van een flink stimulerend effect van de loonaanvullingsregeling onder de veronderstelling dat deze uitkering zou vervallen bij werkloosheid. Sindsdien is gebleken dat de voorlopige voorstellen op deze punten anders moeten worden geïnterpreteerd.
In de huidige analyse wordt uitgegaan van individuele beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid. Voor de WW gaat de analyse nu uit van aanpassing van de huidige WW waarbij alle mensen met een arbeidsongeschiktheid van 35% of meer in aanmerking komen voor een WW-uitkering over het arbeidsongeschikte deel, ook zonder beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt. Hierdoor wordt de activerende werking van de loonaanvullingsregeling afgezwakt.

Woordvoerders

Dick Morks Lees verder
Foto Anja Deelen
Anja Deelen +31 6 11365034 Lees verder

Lees ook het bijbehorende persbericht.

Een analyse op hoofdlijnen middels een aantal mogelijke varianten laat zien dat vanuit de financiële prikkels het akkoord eerder tot een stijging dan een daling van het aantal uitkeringen leidt. De uitkomsten variëren van een stijging van het aantal uitkeringen met bijna 50 000 tot een daling met 10 000.

Het hiermee gepaard gaande effect op de arbeidsparticipatie varieert van een daling met 35 000 arbeidsjaren tot een stijging met 8 000 arbeidsjaren. De kosten voor ziekte en arbeidsongeschiktheid blijven op zijn best gelijk, maar kunnen in het slechtste geval met 1,4 mld euro oplopen. De niet-financiële elementen die in het akkoord liggen besloten, met name de intensievere keuring, kunnen tot een beperking van het aantal uitkeringen leiden. Deze effecten zijn moeilijk te kwantificeren.