28 mei 2015

De economische effecten van een verdere verlaging van de LTV-limiet

CPB: nadelen verdere verlaging LTV limiet overheersen

Persbericht
Een verlaging van de maximale hypotheek in relatie tot de waarde van het huis (Loan-to-Value limiet) naar 90% pakt het onderliggende probleem van overmatige schuldopbouw op de hypotheekmarkt niet aan.
Main image

Momenteel wordt een stapsgewijze verlaging van de LTV-limiet overwogen. Een verdere versobering van de hypotheekrenteaftrek en een zwaardere risicoweging van hypotheken adresseren de oorzaken van overmatig schuldopbouw meer direct. Daarnaast genereren ze ook voordelen die verder gaan dan alleen de baten van een lagere LTV-limiet. Dat schrijven CPB-onderzoekers Sander van Veldhuizen, Machiel van Dijk en Stefan Groot in de vandaag verschenen CPB Notitie 'De economische effecten van een verdere verlaging van de LTV-limiet'.

Nederlandse huishoudens hebben internationaal gezien omvangrijke hypotheekschulden. Het kabinet heeft hervormingen doorgevoerd, zoals het stimuleren van aflossing en het daarmee temperen van de groei van hypotheekschulden. Met name door versobering van de hypotheekrenteaftrek en hiermee samenhangende eis van volledig aflossen. Het idee achter een verdere verlaging van de LTV-limiet is dat daarmee de risico’s verder afnemen. Enerzijds kan bovenmatige hypotheekverstrekking leiden tot betalingsproblemen en ‘onder water’ staan voor consumenten, en grotere schommelingen in de economie. Anderzijds zijn hypotheken vanuit economisch oogpunt wenselijk om consumptie gedurende het leven uit te smeren.

Verdere verlaging van de LTV-limiet heeft grote gevolgen voor het functioneren van de woningmarkt en de economie. Starters op de woningmarkt moeten langer en meer sparen voordat zij een woning kunnen kopen. Hierdoor daalt de vraag naar koopwoningen en dat heeft neerwaartse effecten op het aantal woningtransacties, de huizenprijzen en de bouw van nieuwe koopwoningen. Tegelijk wordt een groter beroep gedaan op de private huursector, terwijl deze onvoldoende aanbod kent.

In de notitie worden de economische effecten onderzocht van de geleidelijke afbouw van de LTV-limiet met 1%-punt per jaar na 2018, totdat een niveau van 90% is bereikt. De baten zijn lastig te kwantificeren, maar het CPB verwacht dat een dergelijke maatregel de financiële stabiliteit slechts in beperkte mate stimuleert. De kosten zijn echter aanzienlijk, vooral voor jongeren. Ouderen profiteren van eerdere huizenprijsstijgingen.

Voor het verminderen van schommelingen in de economie is het beter om het probleem bij de bron aan te pakken, middels het verder versoberen van de hypotheekrenteaftrek en een zwaardere risicoweging van hypotheken. Veranderingen in het pensioenstelstel kunnen hiervoor ook indirect een oplossing vormen. Van de ‘onder water’ staande huishoudens is het gros al verzekerd via de Nationale Hypotheek Garantie. Het risico op betalingsproblemen van huishoudens wordt verkleind door een limiet aan de hypotheekhoogte in relatie tot het inkomen (loan-to-income, LTI). De auteurs concluderen dan ook dat de kans op een huizenprijsbubbel effectiever wordt verkleind door een LTI-limiet dan door een LTV-limiet.

De notitie is onderdeel geweest van de beraadslagingen van het Financieel Stabiliteitscomité (FSC), dat vandaag het kabinet adviseert om de LTV-limiet wel te verlagen. Het CPB is adviseur van het FSC.

Lees ook het bijbehorende persbericht.

We analyseren een beleidsvariant waarbij de stapsgewijze verlaging van de LTV-limiet wordt doorgezet tot 90 procent.

We concluderen ten eerste dat hypotheken - en schulden in het algemeen - vanuit economisch oogpunt wenselijk zijn om gedurende het leven uit te smeren. Echter, bovenmatige hypotheekverstrekking die veroorzaakt is door gedragseconomische en fiscale prikkels, kan ook leiden tot problemen als hogere risico’s van betalingsproblemen voor consumenten en een hoger risico van boom-bust cycli in de economie. Een verlaging van de LTV-limiet kan op een indirecte manier een matiging van deze risico’s bereiken, maar het verder versoberen van de hypotheekrenteaftrek adresseert het onderliggende probleem van verstorende belastingprikkels directer.

Ten tweede concluderen we dat de baten van deze maatregel lastig te kwantificeren zijn, maar deze zullen naar onze inschatting de financiële stabiliteit slechts in beperkte mate bevorderen. Tegelijkertijd zijn er aan deze maatregel waarschijnlijk aanzienlijke kosten verbonden, die zich vooral manifesteren op de woningmarkt.

Het is daarbij belangrijk om op te merken dat bij invoering van deze maatregel de kosten in de transitie naar een nieuw evenwicht niet uniform over de bevolking verdeeld worden. Vooral jongeren zullen last van hebben van deze maatregel, terwijl ouderen er niet veel van zullen merken en zij nog steeds profiteren van eerdere huizenprijsstijgingen. Daarnaast kan de huizenmarkt, en dan vooral het deel waarin jongeren actief zijn, niet los worden gezien van ontwikkelingen in de pensioen-, huur- en arbeidsmarkt. Bij die laatste is vooral flexibilisering van belang. Steeds minder mensen hebben een vaste baan en steeds meer mensen hebben een flexcontract, dat de LTI-ratio in de toekomst ook volatieler zal maken. Door de onderlinge samenhang van deze markten zal een verdere verlaging van de LTV-limiet ook effect hebben op arbeids-, pensioen- en huurmarktuitkomsten. Het is lastig om deze effecten integraal te overzien, maar bij het overwegen van een verlaging van de LTV-limiet is het wel van belang om deze effecten mee te wegen.

Deze conclusies zijn gebaseerd op onze analyses van “Waarom hypothecaire financieringsnormen”, de effecten van verlaging van LTV-limiet op financiële stabiliteit, de effecten voor huishoudens die een huis willen kopen, en vraaguitval op de woningmarkt. Hieronder formuleren we de deelconclusies.

Waarom hypothecaire financieringsnormen?
Bovenmatige hypotheekverstrekking kan tot twee problemen leiden: een hoger risico van betalingsproblemen voor consumenten en een hoger risico van boom-bust cycli in de economie. Vanuit economisch perspectief liggen aan deze twee problemen twee marktimperfecties ten grondslag: 1) banken internaliseren de externe effecten van een hogere LTV-ratio van huishoudens niet, en 2) de mogelijkheid dat keuzes van consumenten niet aansluiten bij hun preferenties door gedragseconomische effecten, en een overheidsfalen: huishoudens hebben via de hypotheekrenteaftrek een prikkel tot maximaal lenen.

We constateren dat huidige en toekomstige regelgeving, zoals hogere kapitaaleisen en zwaardere risicoweging van hypotheken, de eerste marktimperfectie reeds tracht te verminderen. Het verder versoberen van de hypotheekrenteaftrek adresseert direct de verstoring als gevolg van het fiscale regime aan. Beleidsalternatieven zoals een verandering van het pensioenstelsel, een verzekering tegen restschuldrisico en een scherpere LTI-limiet, kunnen ook een matiging van de risico’s bereiken, maar zijn wel beleidsopties die het markt- en overheidsfalen indirect verminderen of nieuwe verstoringen introduceren.

Ook een verdere verlaging van de LTV-limiet vermindert niet direct het onderliggende probleem. Daarbij komt dat de andere beleidsopties hoge LTV-ratio’s beprijzen, maar nog wel toestaan om voor individuele gevallen waar een hoge LTV geen probleem is af te wijken. Een generieke LTV-limiet dwingt iedereen onder een leenplafond, ook als dat niet nodig is. Dat is inefficiënt(er) dan de overige beleidsopties.

Effecten op financiële stabiliteit
Het afremmende effect van een LTV-limiet bij een kredietgefinancierde huizenbubbel is waarschijnlijk gering. Het empirische bewijs naar de effectiviteit van een LTV-limiet in het verminderen van een kredietgefinancierde huizenbubbel toont een gemengd beeld. Tevens suggereert de empirie dat instrumenten die de kredietgroei afremmen en ontkoppeld zijn van de huizenprijsontwikkeling, zoals de LTI-limiet, effectiever zijn. De vraag is in hoeverre een verdere verlaging van de LTV-limiet dan nog bijdraagt aan het verder indammen van de huizenbubbel.

Het reeds doorgevoerde beleid van de verlaging van de LTV-limiet naar 100 procent en de sinds 2013 fiscaal vereiste aflossing voor nieuwe hypotheken mitigeren het grootste deel van het restschuldrisico. De kwetsbaarheid van starters voor het restschuldrisico in de eerste jaren (vanwege de relatief lage aflossing in de eerste jaren) kan mogelijk efficiënter worden weggenomen door het afsluiten van een verzekering in plaats van de inbreng van 10 procent eigen vermogen. Voor een deel van de Nederlandse hypotheken is het restschuldrisico verzekerd via de NHG.

We zien verder weinig bewijs voor een verlaging van financieringskosten via de afbouw van de afhankelijkheid van marktfinanciering als gevolg van een verdere verlaging van de LTV-limiet. Ten eerste is het onduidelijk of, en in welke mate, de financieringskosten van Nederlandse banken systematisch hoger liggen dan van de banken in de ons omringende landen, en welke rol de hoogte van de LTV-ratio daarin speelt. Ten tweede blijkt de markt voor externe securitisaties voor Nederlandse hypotheekverstrekkers voldoende toegankelijk.

Tot slot verdwijnt een groot deel van het gewenste effect van verlaging van de LTV-limiet op de financiële stabiliteit wanneer consumenten de additionele kapitaalbehoefte financieren met consumptief krediet. Deze gedragsreactie is bijvoorbeeld waargenomen in Zweden. In Nederland kan volgens de huidige regelgeving een derde van de huishoudens gebruik maken van een consumptief krediet om de additionele kredietbehoefte te financieren. Ten opzichte van het staande beleid (LTV bij aankoop maximaal 100 procent) zijn huishoudens door de hogere kosten van het totale krediet (90 procent hypothecair en 10 procent consumptief krediet) slechter af, en vermindert het kredietrisico voor banken ook niet.

Effecten (voor huishoudens actief) op de koopmarkt
Een verlaging van de LTV-limiet tot 90 procent leidt tot minder vraag naar koopwoningen doordat een deel van de starters niet over voldoende eigen vermogen beschikt. De afname van het aantal woningtransacties leidt tot 3½ procent structurele vraaguitval, een 1¾ procent structurele daling van de gemiddelde huizenprijs en 1 procent structurele daling van de consumptie van koopwoningdiensten. Afhankelijk van de wijze van invoering daalt de gemiddelde huizenprijs op korte termijn met circa 3 procent als gevolg van de maatregel.

Bovenop het effect van de reeds ingezette verlaging naar 100 procent zal 77% van de starters die over onvoldoende kapitaal beschikt gemiddeld 3 jaar moeten sparen voordat ze een gemiddelde starterswoning kunnen kopen. Van de doorstromers heeft 47% extra geld nodig als de LTV-limiet naar 90 procent gaat; zij moeten gemiddeld 3¼ jaar sparen. Dit verstoort de optimale spreiding en het niveau van consumptie, en veroorzaakt dus een welvaartsverlies voor starters op koopwoningmarkt.

Een deel van de starters zal bij gebrek aan financieringsmogelijkheden op de koopmarkt uitwijken naar de private huursector. De extra vraag naar huurwoningen bedraagt tijdens het afbouwen van de LTV-limiet grofweg 15 duizend per jaar. Een aanzienlijk deel van deze vraag valt waarschijnlijk binnen het geliberaliseerde huursegment. In hoeverre de (private) huurmarkt deze extra vraag kan accommoderen is op dit moment onzeker.

Contactpersonen