Ter beantwoording van deze vraag worden vier specifieke (pogingen tot) belastinghervormingen uitgelicht. De eerste herziening vond plaats in 1990, naar aanleiding van de werkzaamheden van de commissie-Oort. De tweede casus betreft de voorstellen van de commissie-Stevens  in 1991. Dat pakket voorstellen is destijds uiteindelijk niet ingevoerd, al zijn er wel onderdelen van geïmplementeerd. De derde behandelde belastingherziening is de Wet inkomstenbelasting 2001. Tot slot komen ook de meest recente hervormingspogingen, culminerend in het zogenoemde 5-miljard-pakket, aan bod. 

Dit achtergronddocument is gebaseerd op informatie uit de parlementaire archieven, commissierapporten, departementale stukken, fiscale vakbladen, dagbladen en interviews met personen die betrokken zijn geweest bij het proces van de genoemde hervormingen.

Wij beperken ons tot deze vier grote stelselherzieningen. Hierdoor komt een aantal hervormingen dat raakt aan de loon- en inkomstenbelasting niet aan de orde: 

•    De geleidelijke beperking van de hypotheekrenteaftrek. Deze komt in een afzonderlijk achtergronddocument aan de orde.  
•    De geleidelijke afschaffing van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting. De eerste stap is hiervoor in 2009 gezet.  De overdraagbaarheid is vanaf 2023 ten einde voor de niet-verdienende partner in alleenverdienershuishoudens geboren na 1962 en neemt daarna verder af voor degenen geboren vóór 1962. 
•    De wijzigingen in de ondernemersbelastingen naar aanleiding van de Wet werken aan winst. 
•    De aftopping van de aftrek van de pensioenpremie die in 2015 is ingevoerd.  
•    De geleidelijke fiscalisering van de AOW-premie. Hierdoor gaan geleidelijk gepensioneerden en niet-gepensioneerden hetzelfde eerst en tweede schijftarief in de loon- en inkomstenbelasting betalen. 

In de navolgende paragrafen wordt eerst een korte beschrijving gegeven van de vier casus, waarbij wordt ingegaan op de tijdlijn van belastinghervormingen en de rollen van verschillende politiek-economische factoren in het hervormingsproces. De keuze voor deze factoren is toegelicht in de bijbehorende CPB Policy Brief. De bijlage bij dit achtergronddocument bevat uitgebreide tijdlijnen van de uitgelichte hervormingen.

De politieke en economische omstandigheden van de stijging van de hypotheekrenteaftrek en de beleidsmaatregelen om die aftrek te beperken, worden in kaart gebracht. Daarbij wordt gebruik gemaakt van bestaande rapporten en een aantal interviews. Daaruit blijkt dat de toenemende welvaart en ruimere leennormen de stijging van de hypotheekrenteaftrek mogelijk hebben gemaakt, waarbij de fiscaal gedreven hypotheekproducten van belang waren. Politiek werd dat ook gesteund door een aantal politieke partijen die eigenwoningbezit nastreefden en de aftrek als een instrument voor inkomenspolitiek zagen. Rond de millenniumwisseling werd duidelijk dat de gevolgen van de vraag naar meer koopwoningen, mede vanwege de hypotheekrenteaftrek, tot hogere huizenprijzen leidden. Daarna verschenen er steeds meer rapporten van binnenlandse en buitenlandse instellingen die voor een beperking of zelfs afschaffing van de hypotheekrenteaftrek pleitten en steeds vaker met hervormingsvoorstellen kwamen. Langzamerhand raakten steeds meer politieke partijen daarvan overtuigd. Het budgettair beslag nam steeds meer toe en de fiscale bevoordeling van woningeigenaars werd door steeds meer partijen onrechtvaardig gevonden. Een politieke meerderheid wilde de hypotheekrenteaftrek echter in stand houden, het was immers ook een instrument voor inkomenspolitiek en men was bevreesd kiezers kwijt te raken. In 2010 was een beperking van de aftrek nog steeds voor verschillende politieke partijen onbespreekbaar.

De economische crisis deed de discussie kantelen. In de eerste plaats kwamen er nieuwe argumenten op: de hoge schulden versterkten de instabiliteit van de economie, en met minder hypotheekrenteaftrek kon dit op lange termijn beteugeld worden. Als gevolg van de daling van de huizenprijzen kwamen veel huishoudens (verder) onder water te staan. Daarnaast moest de overheidsbegroting verbeterd worden, mede onder druk van de Europese begrotingsregels. Bij de invulling van het zogenaamde Begrotingsakkoord in 2012 om aan die begrotingsregels te voldoen, kwamen huizenmarkthervormingen ter sprake. Met het Begrotingsakkoord is de annuïtaire aflossingseis in dertig jaar voor nieuwe hypotheken verplicht gesteld. Daarmee was de aanpassing van de hypotheekrenteaftrek geen taboe meer. Daarmee was het voor kabinet Rutte-II mogelijk verdergaande hervormingen op de koop en huurmarkt in te voeren, waarbij het maximale aftrektarief voor de hypotheekrenteaftrek met stapjes van 0,5%-punt per jaar wordt afgebouwd tot maximaal 38%.

Deze hervormingen werden doorgevoerd op het moment dat de politiek-economische factoren voor belastinghervormingen volgens de literatuur niet optimaal waren, zoals een electoraal mandaat en een gedegen politieke voorbereiding. Deze factoren waren echter niet doorslaggevend. De bijzondere situatie van de crisis en de daarbij behorende urgentie om maatregelen te nemen lijken de doorslag gevende factoren te zijn geweest, in combinatie met politiek leiderschap, maatschappelijk draagvlak, goede communicatie en framing en een stapel rapporten met beleidsmaatregelen waaruit gekozen kon worden. Die rapporten en eerdere maatregelen leidden ook tot hervormingsbewustzijn van dit onderwerp.

In de eerste case studie analyseren we een complicatie van het stelsel: de invoering van de inkomensafhankelijke algemene heffingskorting in 2014. De inkomensafhankelijke zorgpremie uit de eerste versie van het regeerakkoord Rutte-II ging niet door, waardoor er een alternatief instrument gevonden moest worden om de hogere inkomens een grotere bijdrage te laten leveren aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën. In plaats van de bestaande knoppen van het belastingstelsel te gebruiken, zoals het verhogen van tarief in de tweede en derde schijf, werd in het alternatieve regeerakkoord een nieuwe knop geïntroduceerd, het afbouwen van de algemene heffingskorting in de tweede en derde schijf. Effectief kwamen beide maatregelen op hetzelfde neer, maar het afbouwen van de algemene heffingskorting was minder zichtbaar. De late besluitvorming heeft vervolgens geleid tot extra uitvoeringskosten bij de belastingdienst en naheffingen bij miljoenen burgers. Deze maatregel, die materieel niets toevoegde maar wel leidde tot een complexer stelsel, is in een laat stadium, zonder gedegen onafhankelijk onderzoek en zonder gedegen beleidsvoorbereiding, verankerd in het Regeerakkoord. Hierdoor werd de maatregel moeilijk omkeerbaar.

In de tweede case studie analyseren we een vereenvoudiging: de integratie van de kindregelingen in 2015. Over de jaren heen was er een lappendeken ontstaan van regelingen voor ouders met jonge kinderen waarbij de ene regeling de effecten van de andere regeling moest mitigeren. Bij de brede heroverwegingen in 2010 werd voor het eerst integraal naar de kindregelingen gekeken, en werden concrete hervormingen geanalyseerd. Eén bepaalde hervorming werd vervolgens door het kabinet Rutte-I verder uitgewerkt, en door Rutte-II in het Regeerakkoord verankerd. Na een zorgvuldige beleidsvoorbereiding werd de vereenvoudiging geïmplementeerd.

In een bijlage analyseren we de koopkrachteffecten van een aantal vereenvoudigingen van het inkomstenbelasting- en toeslagenstelsel. We schaffen daarbij een regeling af en proberen vervolgens de koopkrachteffecten te repareren met het restant aan regelingen. Daaruit blijkt dat er een aantal vereenvoudigingen mogelijk is met beperkte koopkrachteffecten. De koopkrachteffecten van het afschaffen van de toeslagen (gebaseerd op huishoudinkomen) zijn echter binnen het huidige stelsel maar beperkt te repareren met de rest van het fiscale instrumentarium (grotendeels gebaseerd op individueel inkomen). Dit geldt vooral voor de huurtoeslag en het kindgebonden budget, die op zeer specifieke groepen zijn gericht.

Dit CPB Achtergronddocument behoort bij de CPB Policy Brief “De politieke economie van belastinghervormingen” (Lejour, 2016).

In dit CPB Achtergronddocument beschouwen we de vergroening van de bpm als een voorbeeld van een belastinghervorming en zijn we op zoek naar de factoren die bijgedragen hebben aan de totstandkoming ervan. Deze casus is onderdeel van een studie naar de politieke economie van belastinghervorming, die is uitgemond in de CPB Policy Brief  2016/08 ‘De politieke economie van belastinghervormingen’.

We bespreken de politiek economische factoren die speelden bij de totstandkoming van de hervorming. Daarnaast betrekken we nadrukkelijk ook het vervolg van de hervorming in de analyse omdat na de invoering de bpm-opbrengsten uiteindelijk meer dan halveerden. De factoren die een rol speelden bij de beleidsreactie is in feite een tweede casus.

In dit CPB Achtergronddocument putten we uit bestaande documentatie, zoals Tweede Kamerverslagen en rapporten van andere onderzoeksbureaus. Een andere belangrijke bron zijn de interviews die we gevoerd hebben met betrokkenen. We hebben gesproken met betrokkenen uit de beleidsvoorbereiding, onderzoek, politiek en belangengroepen.

De aanloop naar de invoering van de ombouw van de bpm wordt eerst kort besproken. Een fel spoeddebat in de Tweede Kamer in de zomer van 2009 blijkt van groot belang geweest voor zowel de uiteindelijke totstandkoming van de hervorming als de budgettaire gevolgen ervan. Om tegemoet te komen aan de zorgen van de autobranche werd toen gegarandeerd dat de ombouw geen lastenverzwaring voor de automobilist zou betekenen. Sterker nog, het gedragseffect van de maatregel zou niet in het tarief omgeslagen worden; “dat voordeel steekt hij [de automobilist] dus in eigen zak.” Dat voordeel bleek uiteindelijk groot, want de gedragseffecten waren sterk en de derving van de bpm-opbrengsten omvangrijk.

In sectie 2 presenteren we een tijdlijn van de ontwikkelingen rond de bpm. Vervolgens bespreken we politiek-economische factoren die bijgedragen hebben aan de totstandkoming van de hervorming (sectie 3). In sectie 4 gaan we in op de derving van belastinginkomsten na de invoering en beschouwen we de beleidsreacties. Op basis daarvan proberen we de relevante lessen uit de casus van de ombouw van de bpm te trekken die gebruikt kunnen worden bij toekomstige belastinghervormingen.