5 juni 2003

Prikkels voor UWV

Prikkels voor UWV

Persbericht
UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) ondervindt relatief zwakke prikkels tot beperking van de instroom in de WAO. In de huidige situatie heeft de overheid weinig zicht op de keuringspraktijk van UWV, en kan derhalve moeilijk afrekenen op kwaliteit.

Alleen met informatie over (verschillen in) keuringsbeslissingen tussen artsen of regiokantoren van UWV, is de overheid in staat om UWV gericht te prikkelen. Dan kan namelijk bepaald worden hoe 'coulant' of 'streng' keuringen zijn uitgevoerd.

Dit schrijven Pierre Koning en Anja Deelen van het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document 'Prikkels voor UWV'. De studie geeft een overzicht van de huidige prestatieprikkels voor UWV. Ook schetst het onderzoek de mogelijkheden om UWV meer af te rekenen op prestaties.

Sinds 1 januari 2002 zijn de voormalige uitvoeringsinstellingen van de sociale zekerheid gefuseerd tot één publieke organisatie: het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) - dat voornemens is UWV af te rekenen op prestaties - ziet zich daarbij gesteld voor een lastige opgave: UWV is als monopolist moeilijk te beoordelen en te prikkelen. Wat zijn immers - zonder goede vergelijkingsbasis - goede of slechte prestaties? UWV voelt geen directe financiële prikkel tot beperking van de instroom in en reïntegratie uit regelingen. SZW zal zich daarom een sterke opdrachtgever moeten betonen die concrete en harde prestatieafspraken formuleert. Ook is een actieve opstelling geboden bij het verzamelen van informatie over de prestaties van UWV, vooral ten aanzien van de WAO-claimbeoordeling en de reïntegratie van cliënten. Alleen door een vergelijking van regiokantoren of artsen ('benchmarking') kan SZW zicht krijgen op de prestaties van UWV.

De WAO-claimbeoordeling
UWV fungeert als Poortwachter van de WAO. Bij de uitvoering van die taak beschikken artsen en arbeidsdeskundigen over de nodige ruimte om tot de keuringsbeslissing te komen. Bij het invullen van die ruimte hebben zij beperkte tijd en middelen. Bij twijfels kan dit leiden tot een ruimhartiger opstelling; streng keuren kan immers leiden tot bezwaar en beroep, hetgeen tijdrovend is, of indruisen tegen het sociale gevoel van artsen. Voor SZW en UWV is het noodzakelijk zicht te hebben op de keuringsbeslissingen per arts of per regiokantoor, om zo benchmarking toe te kunnen passen en 'coulante' en 'strenge' artsen te kunnen onderscheiden.

De reïntegratietaak
Bij de reïntegratie van cliënten treedt UWV op als aanbesteder van reïntegratietrajecten. Prikkels voor de plaatsing van cliënten in banen zijn primair gelegd bij private reïntegratiebedrijven. De gedachte hierachter is dat, indien UWV ook op plaatsing zou worden afgerekend, het risico van 'afroming' te groot wordt: UWV zou vooral middelen vrijmaken voor cliënten die op voorhand al een grotere baankans hebben. Onbekend is echter hoe kwalijk afroming is en hoe groot het daadwerkelijke gevaar dat dit op zal treden. Afroming is vooral kwalijk als cliënten van hulp verstoken blijven voor wie trajecten zinvol zijn. Ervaringen uit de VS - waar publieke reïntegratiekantoren wél worden afgerekend op plaatsing - leren dat dit gevaar beperkt is. Bovendien blijkt dat trajecten in de VS weinig effect hebben bij de minst kansrijke werklozen. Vanuit het oogpunt van efficiëntie is een zekere mate van afroming dan wenselijk. Voor de Nederlandse situatie is hier niet of nauwelijks empirisch onderzoek naar verricht. Dergelijk onderzoek is dan ook gewenst.

Moet UWV ook worden afgerekend op plaatsing? Zolang als onduidelijk is hoe kwalijk afroming is lijkt het pleit hierover niet beslecht. Wel valt te overwegen de taak van handhaving (controle op de zoekinspanningen van cliënten) te verschuiven naar de reïntegratiebedrijven. Deze hebben duidelijkere prikkels om consistent toe te zien op handhaving en kunnen beter beoordelen of cliënten zich optimaal inspannen voor reïntegratie.

Woordvoerders

Dick Morks Lees verder

Lees ook het bijbehorende persbericht.

Achtergrond
UWV verricht de claimbeoordeling en uitkeringsadministratie en is aanbesteder van reïntegratietrajecten. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) treedt daarbij op als 'opdrachtgever' van UWV. Wat dit betreft ziet SZW zichzelf gesteld voor een complexe taak: UWV is, als publieke monopolist, moeilijk te beoordelen en af te rekenen op prestaties. Er is dus behoefte aan een sterke opdrachtgever die duidelijke doelstellingen aangeeft en naleving hiervan afdwingt. In deze studie proberen we meer zicht te krijgen op de huidige prestatieprikkels voor UWV. Bij welke doelstellingen is die rol beperkt? Zijn daar goede redenen voor? En welke beleidsopties verdienen overweging om prestatieprikkels meer ruimte te geven?

Doelstellingen, indicatoren en prikkels voor UWV
Bij gebrek aan marktprikkels zal de overheid ? en het Ministerie van SZW in het bijzonder ? zich moeten inspannen voor vervangende prikkels. We kunnen hierbij voor UWV vier relevante doelstellingen onderscheiden: (1) Tijdigheid en klantvriendelijkheid van de uitkeringsadministratie en de premie-inning; (2) rechtmatigheid bij de verstrekking van uitkeringen; (3) doelmatigheid bij de uitkeringsverstrekking; (4) Reïntegratie van cliënten. De hierbij behorende taken zijn complementair: het nastreven van de één versterkt de anderen. In de huidige structuur komen deze effecten niet altijd volledig tot hun recht, vooral door de scheiding tussen de publieke claimbeoordeling door UWV en de private uitvoering van reïntegratie door reïntegratiebedrijven.

Welke indicatoren zijn behulpzaam bij het meten van prestaties van UWV?In beginsel is de doelmatigheid van door UWV verrichte diensten (op termijn) goed in beeld te brengen. Ook is redelijk zicht op de tijdigheid en (tot op zekere hoogte) de rechtmatigheid van verstrekte uitkeringen. Deze zijn relatief goed meetbaar en vergelijkbaar tussen regiokantoren. Prestaties zijn het moeilijkst meetbaar op twee taakgebieden: de WAO-claimbeoordeling en reïntegratie. Deze taken zijn in hoge mate bepalend voor de omvang van de grote geldstroom ? de uitkeringssom ? zo'n 90% van alle uitgaven (dus inclusief uitvoeringskosten) aan de WW en WAO.

Aansturing van UWV door SZW vindt plaats middels de Jaarplancyclus. Hierin worden beleidsdoelstellingen en prestatienormen geformuleerd, alsmede de begroting voor het volgend jaar. SZW lijkt niet zwaar af te rekenen op het al dan niet behalen van 'kwalitatieve' prestatienormen ? de spelregels hieromtrent zijn niet duidelijk. Concreter zijn de prikkels tot kostenbeheersing: UWV dient (tot een zeker plafond) zelf overschrijdingen op te vangen. Binnen UWV worden directeuren aangestuurd middels Balanced Score Cards. Vooral het naming and shaming effect van slechte scores lijkt hier een duidelijkere prikkel te genereren.

Confrontatie van prikkels en doelstellingen
Welke prikkels ondervindt UWV bij de verschillende doelstellingen? Zeker gezien de ambitieuze taakstelling voor UWV zijn er duidelijke prikkels om ondoelmatig werken tegen te gaan. Bij tijdigheid is het beeld gemengd: UWV zelf geeft hieraan hoge prioriteit, maar de opdrachtgever, SZW, lijkt hier niet zwaar op af te rekenen. Bij de doelstelling van rechtmatigheid spelen 'contraire' prikkels een belangrijke rol: keuringsartsen en arbeidsdeskundigen kunnen de kosten van streng keuren ? zowel in termen als het risico van beroep en bezwaar als in hun sociale beleving ? als hoog ervaren. Dit gaat ten koste van de 'werk boven inkomen'-filosofie. Tot slot constateren we bij de reïntegratiedoelstelling dat UWV vooral wordt afgerekend op het uitvoeren van de Sluitende Aanpak (iedereen binnen 12 maanden op een traject) en veel minder op de effectiviteit van trajecten.

Reïntegratie: UWV als hoeder van het publieke belang?
UWV heeft als primaire taak om te voorzien in reïntegratietrajecten en budgetten vast te stellen. Reïntegratiebedrijven worden vervolgens afgerekend op plaatsing. UWV treedt derhalve op als hoeder van het publieke belang; zonder UWV zou er teveel ruimte ontstaan voor 'afroming' van cliënten die al op voorhand een grotere baankans hebben. Deze argumentatie is onbevredigend in twee opzichten: (1) Onduidelijk is hoe groot het daadwerkelijke gevaar van afroming is; (2) UWV is verantwoordelijk voor de handhaving van cliënten en daardoor mede van invloed is op de plaatsingskans.

Afroming is vooral kwalijk als cliënten van hulp verstoken blijven voor wie trajecten zinvol zijn. Ervaringen uit de VS ? waar publieke reïntegratiekantoren worden afgerekend op plaatsing ? leren dat het gevaar van afroming beperkt is. Sterker nog: aan afroming kunnen belangrijke voordelen aan verbonden zijn. Trajecten blijken in de VS weinig effect te hebben bij de minst kansrijke werklozen. Vanuit het oogpunt van efficiëntie is een zekere mate van afroming dan wenselijk. Voor de Nederlandse situatie is onduidelijk hoe kwalijk afroming is, hier is niet of nauwelijks empirisch onderzoek naar verricht. Er is daarom het nodige aan gelegen om door empirisch onderzoek zicht te krijgen op de effectiviteit van trajecten voor verschillende groepen cliënten. Sociale beleidsexperimenten zijn hiertoe de meest geëigende methode.

Is UWV ook af te rekenen op plaatsing? Zolang als onduidelijk is hoe kwalijk afroming is lijkt het pleit hierover niet beslecht. Wel zou overwogen kunnen worden de taak van handhaving te verschuiven naar de reïntegratiebedrijven. Deze hebben veel duidelijke prikkels om streng toe te zien op handhaving en kunnen beter beoordelen of cliënten zich optimaal inspannen voor reïntegratie.

Benchmarking van de WAO-claimbeoordeling
Rechtmatigheid van individueel verstrekte WAO-uitkeringen is alleen tot op zekere hoogte aan te tonen, omdat keuringsartsen en arbeidsdeskundigen over de nodige beslissingsruimte beschikken. Bij het invullen van die ruimte spelen contraire prikkels een zekere rol en zullen artsen geneigd zijn zich ruimhartiger op te stellen. Dit gaat ten koste van de grote geldstroom. Alleen als goed zicht bestaat op de beslissingen van artsen is aansturing mogelijk op de grote geldstroom. In dat geval is benchmarking van de keuringspraktijk mogelijk en kunnen 'coulante' en 'strenge' artsen of regiokantoren van elkaar onderscheiden worden. Voorwaarde daarbij is wel dat voldoende gecorrigeerd wordt voor objectief vast te stellen gezondheidskenmerken. Het recent ingevoerde CBBS (Claimbeoordelings- en Borgingssysteem) van UWV lijkt goede mogelijkheden te bieden tot benchmarking van de WAO-keuringspraktijk. Benchmarking van de claimbeoordeling is ook beter mogelijk dan bij de reïntegratietaak: de keuringsbeslissing ? en daarmee het effect op de grote geldstroom ? is veel sneller zichtbaar en meer beïnvloedbaar dan de kans op plaatsing in een baan.

Behoefte aan een sterke opdrachtgever: SZW
Al met al zal SZW het nodige aan tegenwicht moeten bieden aan UWV. SZW zal zich een sterke opdrachtgever moeten te betonen die aanstuurt op vermindering van de grote geldstroom. Kijken we naar de effecten van activiteiten op de grote geldstroom, dan zijn prestatieafspraken relatief moeilijk te formuleren en komt het aan op sturing op 'uitkomst-indicatoren'. Hierbij is een actieve opstelling geboden van SZW, vooral bij het verzamelen van informatie en het verrichten van evaluaties. Het ligt niet voor de hand om evaluaties van deze effecten alleen binnen de muren van UWV te laten verrichten; experts uit de wetenschap kunnen hierbij een belangrijke rol vervullen. Zij kunnen een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van een zinvolle wijze van benchmarken. SZW ziet zich dus gesteld voor een paradox: 'sturen op afstand' betekent ook dat regelmatig de diepte in zal moeten worden gegaan om door benchmarking de kosten en prestaties van kantoren met elkaar te vergelijken.

Downloads

Engels, Pdf, 711.2 KB

Contactpersonen

Pierre Koning Lees verder
Foto Anja Deelen
Anja Deelen +31 6 11365034 Lees verder

Lees meer over