Publieke en private rollen bij de weginfrastructuur: een verkenning van het marktfalen, overheidsinstrumenten en overheidsfalen.

In sommige gevallen kan het echter goed zijn als de private sector een grotere rol heeft, bijvoorbeeld via publiek-private samenwerking (PPS). De rol van de overheid zou zich bijvoorbeeld ook kunnen beperken tot het subsidiëren van infrastructuurinitiatieven of tot het stellen van randvoorwaarden. Het is nuttig om per wegsoort (en eventueel per weg) te overwegen welke rol voor de overheid gewenst is en in welke gevallen de private sector het voortouw kan nemen bij wegenaanleg en -beheer.

Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag gepubliceerde rapport Public and private roles in road infrastructure: an exploration of market failure, public instruments and government failure. De onderzoekers Victoria Shestalova en Mark Lijesen geven hierin een overzicht van de economische inzichten en overwegingen ten aanzien van de rol die de overheid kan vervullen bij aanleg en beheer van wegen. Vervolgens geeft de studie een overzicht van het brede spectrum van mogelijkheden om de aanleg en het beheer van wegen vorm te geven. Deze studie kan dienen als startpunt voor verder onderzoek.

Breed spectrum
De overheid kan de aanleg en het beheer van wegen met allerlei instrumenten bevorderen. Het meest gebruikelijk is publieke wegenvoorziening. Andere mogelijkheden zijn financiële instrumenten (subsidies en belastingen), regulering (prijsregulering of milieunormen), aanbesteding van meerdere taken of gedeeltes van wegen aan de private sector, en samenwerking met de private sector als partner in een publiek-private samenwerking (PPS). Bij dit laatste wordt dezelfde private partij verantwoordelijk voor meerdere taken, bijvoorbeeld zowel wegenaanleg als wegenbeheer. Zo kunnen efficiëntievoordelen worden bereikt, omdat deze partij al bij de wegenaanleg zal letten op de toekomstige beheerkosten.

Tegenover elk van de genoemde opties voor de overheid staat ook een andere rol voor het bedrijfsleven. In alle gevallen echter moeten er voor private ondernemingen inkomsten tegenoverstaan als zij voor eigen rekening en risico weginfrastructuur gaan aanleggen en beheren. Ook daarvoor zijn diverse mogelijkheden, zoals tol heffen, rekening rijden, lumpsum overheidssubsidie (vast bedrag) en een van het gebruik afhankelijke overheidssubsidie.

Markt- en overheidsfalen en incomplete contracten
De studie geeft een overzicht van de economische theorie over mogelijke marktfalens bij wegenvoorziening en de keuze van beleidsinstrumenten om marktfalens te verminderen of weg te nemen. Zo zorgt het publiek-goed-karakter van wegen ervoor dat burgers te weinig bereid zijn om vrijwillig te betalen voor een goed en vrij toegankelijk wegennet, terwijl ze daar wel baat bij zouden hebben. Ook externe kosten en baten voor de omgeving kunnen voor marktfalens zorgen. Als wegenaanleg en -beheer louter aan het private initiatief zou worden overgelaten, dan zouden externe kosten zoals milieuschade geen rol spelen in de besluitvorming. Hetzelfde geldt voor externe baten: baten die niet neerslaan bij de initiatiefnemer, maar elders in de samenleving. Een voorbeeld hiervan is dat een goed wegennet de bereikbaarheid van bedrijven vergroot en daarmee de economische ontwikkeling kan bevorderen. In dit laatste voorbeeld faalt de markt omdat er te weinig wordt geïnvesteerd in wegen.

Ook het risico van overheidsfalen wordt in beschouwing genomen. Denk daarbij aan budgettaire overwegingen als politici een korte tijdshorizon hebben (waardoor ze vooral bezorgd zijn over de kosten op korte termijn, en niet zo zeer over de totale kosten). Bovendien is niet alles contractueel vast te leggen. De studie bespreekt onder meer hoe geanticipeerd kan worden op het feit dat contracten tussen private en publieke partijen altijd in zekere mate incompleet zullen zijn.

Voorbeelden
Ter illustratie bespreekt het rapport enkele uit de economische literatuur bekende case studies over contracten tussen de overheid en private wegaanbieders. De besproken case studies illustreren enkele centrale trade-offs en benadrukken het belang van goed contractontwerp.

Zo wordt in enkele PPS-gevallen geen tol geheven, maar betaalt de overheid een vergoeding aan de wegbeheerder gebaseerd op feitelijk weggebruik (schaduwtol) of op beschikbaarheid van de weg voor het gebruik. Bij een onvoorzien groot verkeersvolume kan de eerste manier er echter toe leiden dat de beheerder substantiële overwinsten incasseert. Dit is het geval bij de Wijkertunnel onder het Noordzeekanaal. Hier blijkt het weggebruik vele malen groter dan bij aanleg verwacht, waardoor de overheid uiteindelijk meer moet betalen. De overheid zou dat bijvoorbeeld kunnen voorkomen door de vergoeding te baseren op de beschikbaarheid van de rijbanen gedurende een bepaalde periode. Beide manieren hebben echter als nadeel dat weggebruikers onvoldoende prikkels hebben voor optimaal weggebruik. Tolheffing op drukke trajecten of tijdstippen zorgt wel voor dergelijke prikkels: wie dit kan vermijden neemt een andere route of reist op een andere tijd.

Een tweede voorbeeld, over een private tolweg in de VS, illustreert de voor- en nadelen van private wegenvoorziening wanneer er wel tol geheven wordt. Aan de ene kant versterkt dit de prikkels voor innovatie in verkeersmanagement: denk hierbij aan nieuwe elektronische betalingsmethoden en flexibele tolsystemen die de congestie verminderen. Aan de andere kant ontstaat een risico op misbruik van marktmacht. In het concrete voorbeeld was in een contract de bepaling opgenomen dat de overheid geen nieuwe weg in de buurt van een private weg mocht aanleggen zonder toestemming van de desbetreffende private wegaanbieder. Toen de omliggende wegen door een onverwacht sterke stijging van het verkeersvolume overvol raakten, weigerde de private wegaanbieder om toestemming te geven voor een nieuwe weg: dat zou tolinkomsten schelen.