Schaalgrootte

Semi-publieke sectoren zijn sectoren waarin de overheid, op directe of indirecte wijze, via bekostiging intervenieert. Voorbeelden zijn de zorg, het onderwijs en de sociale woningbouwsector. Als toetsingscriterium voor optimale schaalgrootte gebruiken we de maatschappelijke welvaart, oftewel de totale maatschappelijke waarde die tot stand komt. Dat is dus inclusief externe effecten voor de maatschappij. Het doel van deze notitie is om structuur aan te brengen in het publieke debat en om, in discussies met betrokkenen die aansturen op schaalvergroting, scherper zicht te krijgen op de argumenten. In semi-publieke sectoren dient niet het belang op het niveau van de instellingen (zoals kostenefficiëntie), maar de maatschappelijke welvaart, oftewel de borging van publieke belangen, centraal te staan. Overigens kan een te kleine schaal ook problematisch zijn, bijvoorbeeld omdat een bepaalde omvang nodig is om effectief te kunnen opereren.

Diverse factoren werken door op de dynamiek van veranderingen in schaalgrootte. Schaalvergroting lijkt eenvoudiger te realiseren dan schaalverkleining. De bekostigingssystematiek van instellingen creëert mogelijk (onbedoeld) prikkels voor schaalvergroting. Nota bene: het vraagstuk van optimale schaalgrootte lijkt vooral te spelen bij (schoksgewijze) concentratiebewegingen door fusies en niet zozeer bij autonome groei.

De opzet van deze notitie bestaat uit een beknopte vergelijking tussen private en semi-publieke sectoren langs drie lijnen: kwaliteit, keuzemogelijkheden voor afnemers en governance. Om het kort te houden besteedt deze notitie geen aandacht aan het onderscheid tussen operationele schaal (veelal locatiegebonden) en bestuurlijke schaal. Nota bene: voorbeelden zijn illustratief – deze notitie bevat geen volledige bespreking van casussen en rapporten.

De opbouw is als volgt. Sectie 2 bespreekt het begrip schaalgrootte. De optimale omvang qua kostenefficiëntie kan verschillen van het optimum in termen van kwaliteit. Bestuurders hebben soms te veel drang tot schaalvergroting. Dat is in semipublieke sectoren – waar eigendom en verantwoordelijkheden minder eenduidig belegd zijn dan in zuiver publieke en private sectoren – lastiger te corrigeren dan in private markten. Sectie 3 bespreekt ‘niet-contracteerbare’ kwaliteit. Kwaliteit die niet goed specificeerbaar en meetbaar is – en publieke belangen die daarmee samenhangen – spelen al snel een ondergeschikte rol. Het is dan lastig om de optimale schaalgrootte eenduidig en objectief te bepalen. Sectie 4 bespreekt dat een grotere schaal gepaard gaat met minder aanbieders en minder keuzemogelijkheden voor afnemers. Een grotere omvang kan dan wel leiden tot kostenefficiëntie, maar het gebrek aan tegenkracht van afnemers en concurrenten kan een aanbieder lui maken. Sectie 5 bespreekt governance, oftewel de wijze van gezagsuitoefening door de overheid. Zij loopt via meerdere lagen, zoals politiek, beleid en toezicht. Dat maakt de governance complex. De uitvoering van het toezicht dient aan te sluiten bij de omvang en professionaliteit van de instellingen onder toezicht. Sectie 6 sluit af met conclusies.