'Tight oligopolies:' op zoek naar proportionele remedies

Dit blijkt uit CPB Document 29 'Tight Oligopolies: In Search of Proportionate Remedies', van de hand van Marcel Canoy en Sander Onderstal. De onderzoekers wijzen erop dat niet iedere ongewenste marktuitkomst met de Mededingingswet kan of moet worden aangepakt. Er is ook ander overheidsbeleid mogelijk om oligopolies in bedwang te houden. Te denken valt aan consumentenbeleid, verlaging van toetredingsdrempels en het periodiek herverdelen van licenties.

Een flink deel van het Europese Bruto Binnenlands Product wordt voortgebracht door oligopolies. Het gaat hier om belangrijke bedrijfstakken zoals de benzinemarkt, de energiesector, de bankensector en de markt voor mobiele telecommunicatie. Er wordt vaak geklaagd over het gedrag van deze oligopolisten. Zo zouden ze te hoge prijzen rekenen (mobiele telecom, benzine), of klantonvriendelijk zijn (banken). Maar is dat terecht? Op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken heeft het CPB een analyse gemaakt van zogeheten 'tight oligopolies'. Dit zijn oligopolies, waar er een reëel gevaar bestaat dat bedrijven ongewenst gedrag vertonen, vooral omdat toetreding heel moeilijk is.

Omdat bedrijven in een 'tight oligopoly' per definitie gedrag kunnen vertonen dat niet in het belang van consumenten is, kan overheidsingrijpen noodzakelijk zijn. Dat hoeft echter niet altijd. Indien de problemen tijdelijk van aard zijn, bijvoorbeeld doordat bedrijven met innovaties tot de markt toetreden, kan overheidsingrijpen averechts werken.

Als de overheid ingrijpt, kan zij dat op drie manieren doen. Ten eerste kan ze soms voorkomen dat een 'tight oligopoly' ontstaat, bijvoorbeeld via fusiecontrole door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). In de tweede plaats kan de overheid een 'tight oligopoly' genezen. Dat kan zij doen door toetredingsdrempels te verlagen, bijvoorbeeld via het periodiek herverdelen van licenties om in de markt te mogen opereren. De derde optie is het toedienen van 'pijnstillers'. Als voorkomen en genezen niet mogelijk zijn, of gepaard gaan met te hoge maatschappelijke kosten, kan de overheid een 'tight oligopoly' tolereren, en slechts de meest ernstige gedragingen aanpakken, bijvoorbeeld met de Mededingingswet.

Het rapport licht elk van de drie beleidsopties toe aan de hand van twee cases. Onder het kopje 'voorkomen' bestudeert het CPB de geruchtmakende fusie tussen de touroperators Airtours en First Choice in het Verenigd Koninkrijk, alsmede de markt voor zorgverzekeringen, waar een fusiegolf de concurrentie dreigt te verstoren. Bij de bestrijding van ongewenste gevolgen wordt aandacht besteed aan de bankensector in Nederland en de markt voor mobiele telecommunicatie in Finland. Voor beide voorbeelden geldt dat toetreding heel moeilijk is, maar de overheid wel van alles kan doen om hoge prijzen te verhinderen. Tot slot beschouwt het CPB twee markten die de Nederlandse overheid in de nabije toekomst hoopt te 'genezen': benzine en commerciële radio. Voor die markten geldt dat licenties herverdeeld kunnen worden: een mooie gelegenheid om oligopolies te doorbreken.

Een rode draad die door al deze cases loopt, is dat beleidsmatige afstemming noodzakelijk is. Consumentenbeleid, bijvoorbeeld in de vorm van vergroting van de transparantie van de markt en verlaging van de overstapkosten, het uitvoeren van de Mededingingswet, alsmede Ruimtelijke Ordenings- en licentiebeleid vinden nu veelal gescheiden plaats. Het CPB concludeert dat hiermee kansen verloren gaan. In het Verenigd Koninkrijk bestudeert de Office of Fair Trading vaak alle aspecten van een sector in samenhang. Het primaire doel daarbij is niet per se het opsporen van overtredingen van de Mededingingswet. De onderzoeken leiden veelal tot een waaier aan samenhangende beleidsaanbevelingen. De NMa is hier ook schoorvoetend mee begonnen. Het CPB-onderzoek laat zien dat de NMa hier veel verder mee kan gaan.