Economische groei herstelt; klap van de crisis dreunt echter nog lang na in de overheidsfinanciën

• De Nederlandse economie groeit dit en komend jaar naar verwachting met respectievelijk 1½% en 2%. In reactie op de historisch grote economische krimp in 2009, met 4%, loopt de werkloosheid op tot 500.000 personen. De contractloonstijging ligt op het niveau van de inflatie die 1¼% is in 2010 en 1½% in 2011.
• Door de crisis is de Nederlandse economie zo'n 5% bbp kwijtgeraakt ten opzichte van het eerder verwachte groeipad. Dit verlies wordt naar verwachting niet of nauwelijks meer goedgemaakt.
• Bij ongewijzigd beleid bedraagt de bbp-groei in de volgende kabinetsperiode naar verwachting gemiddeld 1¾% per jaar. Deze groei is lager dan voorheen omdat het arbeidsaanbod nauwelijks meer toeneemt. De werkloosheid daalt van 6½% in 2011 naar 5¼% in 2015.
• De kredietcrisis heeft opnieuw aangetoond dat ramingen onzeker zijn. Dat geldt ook de komende kabinetsperiode. De bandbreedte ten opzichte van de geraamde groei van 1¾% is plus of min ¾%-punt.
• De koopkracht stijgt bij ongewijzigd beleid in de komende kabinetsperiode met gemiddeld ¼% per jaar. Dat is beduidend minder dan de 1¼% per jaar in de jaren 2006-2010. Indien het volgende kabinet wil ombuigen, zullen de koopkracht en de groei van het bbp nog wat verder naar beneden worden gedrukt.
• Bij ongewijzigd beleid daalt het begrotingstekort de komende kabinetsperiode van 6,3% in 2010 en 4,9% in 2011 naar 2,9% bbp in 2015 als gevolg van lagere uitgaven aan werkloosheid, een herstel van de opbrengst van de vennootschapsbelasting, en belastinginkomsten die 'automatisch' harder groeien dan de economie.
• De feitelijke zorguitgaven stijgen met 4% reëel per jaar. Technisch is aangenomen dat 'ongewijzigd beleid' bij de zorg betekent dat de collectieve financiering van de groei beperkt blijft tot het groeitempo van het bbp en de groei als gevolg van de vergrijzing, samen een groei van 3%. Deze aanname impliceert dat de eigen betalingen sterk stijgen. Het volgende kabinet heeft uiteraard de keuze om als alternatief de zorgpremies meer te laten stijgen, dan wel maatregelen te treffen om de stijging van de zorgkosten te beperken.
• De levensverwachting op 65-jarige leeftijd neemt tussen 2009 en 2060 toe met 3½ jaar. Die raming is sinds 2006 fors naar boven bijgesteld. Nederlanders leven bovendien steeds langer in goede gezondheid.
• Deze hogere levensverwachting leidt wel tot hogere kosten voor de overheid. Bij ongewijzigd beleid zal het begrotingstekort de komende decennia sterk oplopen en zal de staatsschuld exploderen. Ten opzichte van het geraamde begrotingstekort van 2,9% bbp in 2015 is een structurele verbetering van het begrotingssaldo met 4½% bbp nodig. Dit is 29 miljard euro, of zo'n 1750 euro per Nederlander.
• Deze opgave is groter geworden sinds de vorige berekeningen (bij de start van Balkenende IV), zowel door de verslechterde uitgangspositie als gevolg van de crisis als door de gestegen levensverwachting.
• Dit is een forse opgave, vergelijkbaar met die aan het begin van de jaren tachtig, die de komende kabinetsperioden een grote inzet van politici zal vragen. De ervaringen van de jaren tachtig leert dat de Nederlandse economie daar sterker uit kan komen, maar dat de vruchten van die aanpassingen pas echt worden geplukt in latere kabinetsperioden.

Dit zijn de hoofdlijnen uit het vandaag gepresenteerde Centraal Economisch Plan (CEP) 2010 en de Economische Verkenning 2011-2015. Naast analyses en prognoses voor de Nederlandse en voor de wereldeconomie in de jaren 2010 en 2011, gaat het Centraal Planbureau (CPB) in de Economische Verkenning 2011-2015 in op de vooruitzichten voor de komende kabinetsperiode. In dat document wordt uitgebreid ingegaan op de verwachtingen voor de economie en de overheidsfinanciën (inclusief zorguitgaven). De Economische Verkenning bevat bovendien een update van de vergrijzingssommen. De prognoses kunnen dienen als input voor de verkiezingsprogramma's en/of voor de Studiegroep Begrotingsruimte. 

Centraal Economisch Plan 2010

Groei herstelt
In de tweede helft van 2009 is de Nederlandse economie (bruto binnenlands product - bbp) weer gaan groeien. Naar verwachting zet deze groei in 2010 en 2011 door. Dit herstel is sneller dan vorig jaar werd verwacht. Maar de schade van de crisis is daarmee nog verre van hersteld. De krimp van 4% in 2009 was de grootste naoorlogse krimp en groter zelfs dan tijdens enig jaar van de jaren dertig. Ten opzichte van het verwachte groeipad bij het begin van de kabinetsperiode Balkenende IV is Nederland zo'n 5% bbp misgelopen. De klappen zijn in eerste instantie opgevangen door bedrijven (winsten) en de overheid (oplopende begrotingstekorten en staatschuld).

Gemiddeld bedraagt de inflatie naar verwachting 1¼% in 2010 en 1½% in 2011. De gematigde inflatie weerspiegelt de vraaguitval als gevolg van de crisis. De contractloonstijging reageert met enige vertraging op de afname van de inflatie en de oploop van de werkloosheid. De raming impliceert een contractloonstijging in nog af te sluiten cao's die gelijk is aan de gemiddelde jaarlijkse inflatie. De koopkracht reageert met vertraging op de crisis. Terwijl de koopkracht in crisisjaar 2009 nog relatief sterk toenam, wordt de crisis zichtbaar in de koopkrachtcijfers van 2010. De mediane koopkracht daalt in dat jaar ½%. Ook in 2011 daalt, bij ongewijzigd beleid, de koopkracht, met gemiddeld ¼%. Naar verwachting herstellen de winsten van bedrijven dit en volgend jaar van de sterke terugval in 2009.

Overheidsfinanciën hebben klap opgevangen
Het begrotingstekort bedraagt naar verwachting 6,3% bbp in 2010 en 4,9% bbp in 2011. Deze tekorten komen ruimschoots boven het 'Maastricht'-plafond van 3% uit. De forse tekorten leiden samen met de ingrepen in de financiële sector van de afgelopen jaren tot een verwachte oploop van de staatsschuld van 45,5% bbp in 2007 tot 68,9% bbp in 2011. Het Centraal Economisch Plan 2010 bevat een analyse van wat er zou zijn gebeurd indien de overheid had besloten tot de bezuinigingen en lastenverhogingen die nodig waren geweest om het tekort onder de 3% bbp te houden. De economische groei was in dat geval in 2010 zo'n 2% lager geweest en de werkloosheid zou in 2010 ongeveer 150 000 personen hoger zijn uitgekomen, op circa 8¼% van de beroepsbevolking.

Oploop werkloosheid in internationaal en historisch perspectief laag
Gezien de omvang van de klap in de productie vallen de gevolgen voor de arbeidsmarkt nog mee. De werkgelegenheid zal naar verwachting licht groeien, met ½% in 2011. In de raming stijgt het aantal werklozen van gemiddeld 379 000 in 2009 naar 500 000 in 2010 en 2011. Dat komt neer op 6½% van de beroepsbevolking. Ten opzichte van vorige neergang (2002-2003) valt deze geraamde werkloosheid mee: de economische neergang is nu immers veel sterker, terwijl de oploop van de werkloosheid vergelijkbaar is. De arbeidsmarkt lijkt flexibeler geworden, onder andere door het gestegen aantal zzp'ers (zelfstandigen zonder personeel). Deze zzp'ers zorgden voor flexibiliteit toen de arbeidsmarkt krap was en konden toen relatief veel verdienen. Nu vangen ze de klappen van de crisis deels op en zorgen zo ook weer voor flexibiliteit. Bovendien zijn bedrijven relatief terughoudend geweest met het ontslaan van werknemers. Door de winsten die ze voor de crisis gemaakt hebben, kunnen ze zich dit permitteren, en wellicht anticiperen ze op een blijvend krappe arbeidsmarkt voor geschoold personeel.

Economische Verkenning 2011-2015

Niveau wel, maar groei nauwelijks beïnvloed door crisis
Voor de komende kabinetsperiode (2011-2015) verwacht het CPB een gemiddelde bbp-groei van 1¾%. De geraamde feitelijke groei is de som van de gemiddelde potentiële groei en van een beperkte inhaalgroei. De raming voor de gemiddelde potentiële groei is lager dan voor eerdere kabinetsperiodes, grotendeels als gevolg van demografische ontwikkelingen (vergrijzing, minder sterke toename participatie van vrouwen). Er is echter per saldo nauwelijks blijvende invloed van de crisis op de geraamde toekomstige groei, noch in positieve zin (inhaalgroei), noch in negatieve zin.

Het bbp-niveau is wél blijvend beïnvloed door de crisis. Sinds het begin van de crisis zijn de consumptie, de investeringen en de export fors gedaald, waardoor de feitelijke productie ver achterblijft bij de verwachtingen ten tijde van het aantreden van Balkenende IV. Dit verlies in niveau bedraagt zo'n 5% bbp en wordt de komende kabinetperiode nauwelijks goedgemaakt. De totale inhaalgroei na 2011 is slechts ½% bbp.

De ontwikkeling van de Nederlandse economie hangt nauw samen met die van de wereldeconomie. De verwachting voor de wereldwijde economische ontwikkeling sluit goed aan bij de vooruitzichten voor Nederland (en bij verwachtingen van internationale instellingen, zoals de OESO). Als gevolg van enige inhaalgroei zal de wereldhandelsgroei de komende periode iets boven het langjarig gemiddelde liggen. Ruime arbeidsmarkten (internationaal) en sterke concurrentie, mede uit lagelonenlanden, houden de inflatie mondiaal gematigd.

Onzekerheid groot
De onzekerheid bij economische ramingen is groot. Dat was zo voor de crisis, dat was zo tijdens de crisis en dat zal altijd zo blijven. In het Centraal Economisch Plan 2010 wordt deze onzekerheid nogmaals benadrukt door een speciaal onderwerp waarin wordt ingegaan op de (foutieve) ramingen rond de Grote Recessie. Hier worden de ramingen van het CPB ook vergeleken met die van andere instanties. In de Economische Verkenning 2011-2015 wordt de onzekerheid geïllustreerd met een bandbreedte waarbinnen de gemiddelde bbp-groei in deze periode zich met een waarschijnlijkheid van tweederde zal bevinden. Deze bandbreedte is plus of min ¾%-punt per jaar ten opzichte van de verwachte groei van 1¾%. In het negatieve scenario (dus bij een bbp-groei van gemiddeld 1% per jaar) komt het begrotingstekort in 2015 uit op 4,1% bbp - ruim boven de 3%-tekortnorm uit het Verdrag van Maastricht.

Werkloosheid relatief laag
De werkloosheid daalt in de scenarioperiode met 1¼%-punt en komt in 2015 uit op 5¼%. Hiermee is de werkloosheid in 2015 nog steeds hoger dan voor de crisis. Dat is een beeld dat past bij eerdere ervaringen met financiële crises, zij het dat de stijging in Nederland in internationaal en historisch perspectief erg meevalt. De werkgelegenheid reageert met enige vertraging op de conjuncturele ontwikkeling en neemt (na de scherpe dalingen in 2009 en 2010) in de jaren 2011-2015 met ¼% per jaar toe. Deze stijging van de werkgelegenheid wordt meer dan volledig gerealiseerd in de zorg. De werkgelegenheid in de marktsector is stabiel en die bij de overheid neemt met 1% per jaar af door bezuinigingsmaatregelen in 2011 en overig reeds ingezet beleid.

Koopkrachtstijging beperkt
De mediane koopkracht stijgt in de komende kabinetsperiode met gemiddeld ¼% per jaar. Dat is beduidend minder dan de gemiddelde stijging over de periode 2006-2010, die op 1¼% per jaar lag. Bovendien is de raming van ¼% per jaar gebaseerd op ongewijzigd beleid. Indien het volgende kabinet besluit tot bezuinigingen of lastenverhogingen om het begrotingstekort te verlagen, zal de koopkrachtstijging lager uitvallen. Voor de komende periode wordt een contractloonstijging (marktsector) van 2½% per jaar geraamd. Daarbovenop komt de incidentele loonstijging die onder meer voortkomt uit de stijging van het opleidingsniveau van het arbeidsaanbod. Deze bedraagt in deze periode naar verwachting gemiddeld ¾% per jaar. De inflatie (cpi) komt uit op gemiddeld 1½% per jaar. De inflatie is in historisch opzicht gematigd, doordat de feitelijke productie aanvankelijk onder de potentiële productie ligt. Het wegwerken van begrotingstekorten in landen waarmee Nederland handel drijft vermindert bovendien de inflatoire druk vanuit het buitenland. De prijzen van olie en andere grondstoffen zijn bij veronderstelling reëel constant, terwijl deze prijzen de afgelopen perioden stegen. De koopkracht wordt niet alleen beïnvloed door lonen en prijzen, maar ook door (reeds ingeplande) beleidsmaatregelen en oplopende zorgkosten.

Begrotingstekort blijft hoog - ook in 2015
De Economische Verkenning 2011-2015 is vanaf 2012 gebaseerd op 'ongewijzigd beleid'. Op basis van het economische beeld verbetert het EMU-saldo met 18 mld euro in de periode 2011-2015 (in euro's van nu). De reële stijging van de overheidsuitgaven (15 mld euro) blijft ver achter bij die van de overheidsinkomsten (32 mld euro). Van deze stijging van de overheidsinkomsten komt 6½ mld euro door eerder genomen beleidsmaatregelen. De inkomsten verbeteren met name doordat de opbrengst van de vennootschapsbelasting zich herstelt van de crisis en door de in het belastingstelsel ingebouwde progressie. Hierdoor stijgt de collectieve lastendruk bij ongewijzigd beleid gedurende de periode 2011-2015 met 1,8%-punt. Uitgedrukt in procenten bbp, loopt het begrotingstekort terug van 6,3% bbp in 2010 naar 2,9% bbp in 2015. Zowel de tekorten van het rijk, als die van gemeenten en provincies lopen terug tussen 2010 en 2015. De scherpe daling van het tekort in 2011 komt door het vrijwel volledig aflopen van de stimuleringsmaatregelen en door reeds besloten bezuinigingsmaatregelen.

Uitgaven voor zorg groeien sneller dan bbp: van 7,4% bbp in 2000 naar 10,9% bbp in 2015
De (collectief en privaat gefinancierde) zorguitgaven stijgen trendmatig met reëel 4% per jaar. Deze groei is hoger dan de geraamde bbp-groei, zodat de zorgkosten een steeds groter deel van het bbp in beslag nemen - ook wanneer rekening wordt gehouden met demografische aspecten (steeds meer ouderen, die meer zorg nodig hebben). Het is een politieke keuze hoe de stijging van de zorgkosten te financieren. In de Verkenning is als technische aanname verondersteld dat een welvaartsvast groeitempo van de zorguitgaven collectief gefinancierd wordt. Concreet betekent dit dat de collectief gefinancierde zorg met 3% per jaar groeit, maar er wordt niet langer automatisch van uitgegaan dat hogere zorguitgaven vanwege technologische ontwikkelingen ook collectief zullen worden gefinancierd. De extra 1% groei van de zorgkosten wordt dus per veronderstelling opgebracht door individuele zorgconsumenten via hogere eigen bijdragen. Om dat te bereiken is gerekend met een verhoging van het eigen risico voor de zorgverzekeringswet, van 165 euro naar 775 euro per persoon per jaar, en met een verhoging van de eigen bijdragen voor de algemene wet bijzondere ziektekosten (awbz). Uiteraard is het aan de politiek om te beslissen of ze deze technische aanname met flink hogere eigen bijdragen daadwerkelijk implementeren. Als alternatief kan men de collectieve zorgpremies laten oplopen, dan wel met nader in te vullen maatregelen de stijging in de zorgkosten inperken.

Actualisatie houdbaarheid (in Economische Verkenning 2011-2015)

We leven steeds langer, in goede gezondheid - goed nieuws dat helaas ook steeds meer geld kost
De structurele positie van de overheidsfinanciën is onhoudbaar zonder aanpassingen in het beleid. Door de vergrijzing van de Nederlandse bevolking zullen de uitgaven aan de zorg steeds verder stijgen - zie hierboven. Hetzelfde geldt voor de uitgaven aan de aow. Deze stijging wordt maar ten dele gecompenseerd door hogere belastingopbrengsten. Om de overheidsfinanciën houdbaar te maken, is omgerekend naar het saldo van 2015 in dat jaar een structureel overschot van 1½% bbp nodig. Vanuit het geraamde tekort van 2,9% in 2015 is dus een structurele verbetering van het saldo met 4½%-punt nodig. Een kleiner overschot in 2015 impliceert dat ná de komende kabinetsperiode nog aanvullende maatregelen nodig zijn om de overheidsfinanciën houdbaar te maken - dat kunnen ook maatregelen zijn die op (middel)lange termijn de oploop van de vergrijzingsgerelateerde kosten dempen, of de inkomsten op (middel)lange termijn laten stijgen.

De opgave is 1½% bbp groter geworden sinds de vorige berekeningen (in 2006, voor de vorige verkiezingen), van toen een houdbaarheidstekort van 3% bbp naar 4½% nu. Dat komt voor 1¼%-punt door de verslechterde uitgangspositie als gevolg van de crisis. Het tekort stijgt met 1¾%-punt door de hogere levensverwachting, maar daalt met ¾%-punt doordat we langer gezond blijven. De houdbaarheidsmaatregelen die de afgelopen periode zijn genomen, hebben de oploop van het houdbaarheidstekort met ½%-punt beperkt.

Het houdbaarheidstekort is de permanente verandering van de overheidsuitgaven (of ontvangsten) die in 2015 nodig is om de overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar te maken. Ondertussen wordt de vergrijzing al zichtbaar in de overheidsfinanciën: het aantal aow'ers stijgt gedurende de komende kabinetsperiode al met ongeveer een half miljoen. Uitstel van de ombuiging betekent dat de opgave groter wordt, doordat in de tussentijd de rentelasten stijgen, waardoor een groter deel van de financiering voor rekening van toekomstige generaties komt.

Forse aanpassingen in overheidsbegroting onvermijdelijk
Het houdbaarheidstekort bedraagt 4½% bbp. Dit betekent dat een structurele verbetering van het begrotingssaldo met 29 mrd euro nodig is, ofwel 1750 euro per inwoner. De komende kabinetsperioden zullen dus forse aanpassingen in de overheidsbegroting noodzakelijk zijn, die zich qua omvang redelijk laten vergelijken met die in de jaren tachtig, na het akkoord van Wassenaar. Die structurele aanpassingen waren toen soms pijnlijk: de overheidsfinanciën zijn op orde gebracht, ambtenarensalarissen en uitkeringen zijn verlaagd, en de arbeidsmarkt is flexibeler geworden. Maar het beleid bleek zeer succesvol. Waar de werkloosheid zich in de jaren tachtig rond het gemiddelde van het eurogebied bevond, daar is deze in de daarop volgende twintig jaar gedaald van 8,1% in de jaren tachtig naar 4,9% in het eerste decennium van deze eeuw, bijna het laagste niveau in het eurogebied. De problemen zijn thans van een geheel andere aard dan die in de jaren tachtig en vereisen dus een andere aanpak. Uit de ervaringen van de jaren tachtig kunnen echter wel twee belangrijke lessen worden getrokken, die ook voor de komende jaren relevant zijn. Ten eerste: indien wordt gekozen voor een goed pakket van maatregelen dat leidt tot meer arbeidsaanbod, een hogere productiviteitsgroei, en een effectievere overheid, dan wordt Nederland daar op termijn beter van. Ten tweede: dat is wel een kwestie van de lange adem. De resultaten van het herstelbeleid werden pas zichtbaar in latere kabinetsperioden. Dit beleid vraagt dus om een langetermijnvisie, die zich uitstrekt tot voorbij het einde van de volgende kabinetsperiode.

Het Centraal Economisch Plan 2010 is vanaf 1 april 2010 in gedrukte versie te bestellen bij:

Sdu Servicecentrum Uitgeverijen
Postbus 20014
2500 EA Den Haag
Tel. 070-3789880
Fax: 070-3789783
De prijs bedraagt 35 euro