Analyse van het SER-advies "Werken aan arbeidsgeschiktheid"

Het is dan ook erg onzeker of het nieuwe criterium voor arbeidsongeschiktheid in de praktijk helder afgebakend kan worden, en of de strengere keuringen ook op langere termijn zullen beklijven. Deze onzekerheden maken dat het sterk de vraag is of de gewenste 'cultuuromslag' van de grond komt en stand houdt. Bij beperking van de instroom in de nWAO tot 40% van de huidige instroom neemt het totaal aantal uitkeringen zelfs toe en lopen de kosten op met 0,5 mld euro. Bij scherpere keuringen en daardoor beperking van de instroom tot de nieuwe WAO tot 25% leiden wijzigingen in de financiële prikkels tot een besparing van 0,5 mld euro. Deze besparing kan hoger uitvallen door scherpere keuringen in de andere arbeidsongeschiktheidsregelingen naast de nWAO.

Dit stelt het Centraal Planbureau (CPB) in zijn analyse van het ontwerpadvies 'Werken aan arbeidsgeschiktheid'. Het ontwerpadvies van de SER is een nadere uitwerking van het eerdere onderhandelaarsakkoord 'Regelingen bij ziekte, arbeidsbeperkingen en arbeidsongeschiktheid - voorstellen op hoofdlijnen'. Het planbureau gaf een uitgebreide analyse van het onderhandelaarsakkoord in een notitie van 14 februari 2002 (zie ook de CPB-persberichten van 18 januari en 14 februari 2002).

Wat zijn de meest in het oog springende verschillen met de eerdere voorstellen? De verschillen hebben vooral betrekking op het duurzaamheidscriterium, de keuringspraktijk, de loonaanvullingsregeling en de bovenwettelijke aanvullingen.
In het SER-voorstel is het duurzaamheidscriterium voor de nieuwe WAO in deze voorstellen verder uitgewerkt. Bij de keuringen moet de keuringsarts uitgaan van standaard-termijnen voor diverse aandoeningen. De duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid zal echter uiteindelijk worden bepaald aan de hand van een individuele beoordeling van de aanvraag.
Wat de keuringspraktijk betreft bevatten de voorstellen een nieuwe richtlijn: de uiteindelijke beslissing over een nWAO-aanvraag dient te geschieden door een anonieme commissie, op basis van de informatie die is aangeleverd door keuringsarts en arbeidsdeskundige.
In het nieuwe voorstel zullen particuliere verzekeraars de loonaanvullingsregeling uitvoeren. En inmiddels zijn de partijen in de Stichting van de Arbeid overeengekomen om af te zien van bovenwettelijke aanvullingen in het tweede ziektejaar.

Het CPB heeft zijn analyse op twee punten aangepast. Ten eerste is de kwantificering van de financiële prikkels voor werknemers iets verfijnd. Ten tweede is bij de presentatie van de effecten het aantal varianten teruggebracht van vier tot twee door niet meer te differentiëren naar de omvang van de bovenwettelijke aanvullingen; in beide varianten is nu sprake van enkele bescheiden bovenwettelijke aanvullingen, maar niet in het tweede ziektejaar. Door met twee varianten te blijven werken wil het CPB de grote onzekerheid over duurzaamheidscriterium en keuringspraktijk tot uiting brengen.
De 40%-variant veronderstelt dat het nieuwe duurzaamheidscriterium matig verifieerbaar zal zijn, en dat de aanscherping van de keuringen voor de verschillende arbeidsongeschiktheidsregelingen niet blijvend effectief is. De instroom in de nieuwe WAO vermindert slechts tot 40% van de huidige instroom.
De 25%-variant veronderstelt dat het nieuwe duurzaamheidscriterium goed verifieerbaar zal zijn, en dat de keuringen voor de verschillende arbeidsongeschiktheidsregelingen streng zullen zijn en blijven. In deze variant daalt de instroom in de nieuwe WAO tot 25% van de huidige instroom, zoals de SER beoogt.

Door de knip in de WAO veranderen de financiële prikkels voor werknemers en werkgevers. Analyse van beide varianten laat echter zien dat dit nog nauwelijks tot een daling van het aantal uitkeringen zal leiden. Mogelijk werken de veranderingen in de financiële prikkels zelfs averechts, gezien de negatieve effecten van afschaffing van Pemba en verhoging van de nWAO-uitkeringen.
In de 40%-variant leidt de verandering van de financiële prikkels tot een structurele stijging van het totale aantal uitkeringen met 25.000. In de 25%-variant leiden de financiële prikkels tot een daling met 10.000 uitkeringen. Het hiermee gepaard gaande effect op de arbeidsparticipatie varieert van een daling met 15.000 arbeidsjaren in de ene variant tot een stijging met 10.000 arbeidsjaren in de andere.
Ook bereikt het voorstel geen belangrijke vermindering van uitgaven. Het CPB berekent een stijging van de kosten voor ziekte en arbeidsongeschiktheid van 0,5 mld euro in de 40%-variant, en een daling van deze kosten met 0,5 mld euro in de 25%-variant.
De niet-financiële elementen die in het akkoord liggen besloten, kunnen positieve effecten hebben. Met name kunnen verbetering in reïntegratie-activiteiten en intensivering van keuringen bijdragen aan de haalbaarheid van de 'strenge' 25%-variant. Daarnaast zijn in deze variant additionele gunstige effecten te verwachten van scherpere (particuliere) keuringen en begeleiding van tijdelijk en gedeeltelijk arbeidsongeschikten, die buiten de nWAO vallen. De uitgavenreductie zou in dat geval wat gunstiger kunnen uitvallen.
Dat strenger keuren effect kan hebben heeft de ervaring met tijdelijk strengere keuringen in de periode 1994-1997 uitgewezen. Deze effecten zijn echter moeilijk te kwantificeren. Maar bovenal is moeilijk in te schatten in hoeverre een strengere keuringspraktijk op termijn ook zal beklijven. Daarom is in de 40%-variant niet uitgegaan van blijvend strengere keuringen.

In het SER-voorstel voeren particuliere verzekeraars de loonaanvullingsregeling uit. Voordeel is dat werkgevers dit risico bij dezelfde verzekeraar kunnen onderbrengen als het ziekteverzuim, zodat hier geen systeemovergang komt. Maatregelen om mogelijke afwentelingsreacties naar de WW te voorkomen, maken deel uit van het voorstel. Het CPB verwacht dat ondanks deze maatregelen toch afwenteling zal plaatsvinden omdat het voor de verzekeraars per saldo financieel voordelig blijft.