Centraal Economisch Plan (CEP) 1999

- scherpe groeivertraging: BBP-groei in 1999 èn 2000 maar 2% door geringe groei uitvoer
- consumptie blijft fors groeien
- inflatie daalt tot 1% in 2000
- overheid: tegenvallende inkomsten èn tegenvallende uitgaven
- asiel zoeken in Nederland: aanzienlijke budgettaire risico's

Ontwikkelingen in de Nederlandse economie
Het CPB verwacht een scherpe groeivertraging voor het BBP. Was de gerealiseerde groei over 1998 nog 3,7%, voor 1999 en 2000 is de groeiverwachting 2%. Oorzaak is de forse afzwakking van de groei van de relevante wereldhandel. Hierdoor neemt het Nederlandse uitvoervolume nog maar met 1,75% toe in 1999 en dat is bijzonder weinig vergeleken met de over 1998 gerealiseerde groei van 7,2%. Vooral de industriële productie heeft hieronder te lijden: deze daalt al sinds medio 1998.
De consumptie groeit in 1999 nog met 3,75%. Volgend jaar trekt de uitvoergroei aan, maar moet met een minder sterke consumptiegroei worden gerekend.
De onzekerheden in het internationale beeld zijn groot. Het CPB wijst op het risico dat de centrale projectie nog te optimistisch is: de wereldhandel moet in het tweede kwartaal 1999 duidelijk aantrekken om de genoemde groeicijfers te kunnen halen.

De winstgevendheid loopt sterk terug. De arbeidsinkomensquote van de marktsector loopt naar verwachting sterk op, van 80,9% in 1998 tot 83,5% in 2000. Bij een trager herstel van de wereldeconomie dan nu verwacht kan de stijging oplopen tot 4,5%-punt.
De werkgelegenheidsontwikkeling volgt de afzwakking van de productiegroei. Dit jaar is er nog een groei van 1,75%; volgend jaar nog maar van 1%. De daling van de werkloosheid in de afgelopen jaren komt daarmee tot een halt.
De contractloonstijgingen zijn geraamd op 2,75% voor 1999 en 1,5% voor 2000, bij een inflatie van 1,25% respectievelijk 1%. Dat de verwachte inflatie ondanks deze reële loonstijging laag is, wordt veroorzaakt door prijsdalingen in de internationale handel. Vooral de olieprijs is sterk gedaald. Een sterkere dollar en/of grotere loonstijgingen kunnen echter tot iets hogere inflatiecijfers leiden.

Overheidsfinanciën
De tegenvallende economische groei betekent vooral in 2000 minder belasting- en premieopbrengsten: f 3 miljard minder dan waarop het kabinet in zijn inkomsten-ijklat voor 2000 had gerekend. Voor 1999 is er een tegenvaller van f 2,5 mld door een ander kaspatroon bij de vennootschapsbelasting.
Voor de collectieve uitgaven verwacht het CPB een tegenvaller van f 1,5 mld in 1999. Deze overschrijding vindt haar verklaring maar voor een klein deel in de lagere economische groeiverwachting (via hogere werkloosheidsuitgaven). De belangrijkste oorzaken van de uitgavenoverschrijding zijn de gevolgen van de wateroverlast uit 1998, de hogere instroom van asielzoekers en besparingsverliezen in de zorgsector. Voor 2000 is de verwachte overschrijding van het reële uitgavenkader zonder nader beleid f 3,5 mld (saldo van mee- en tegenvallers, en gebruik makend van f 0,5 mld uitgavenreserve onder het kader). Daarbij is rekening gehouden met f 1,5 mld hogere uitgaven voor asielzoekers. De verwachte reële loonstijging (die hoger is dan voorzien) zorgt voor de grootste tegenvaller; de collectieve uitgaven zijn erg loongevoelig. Het totale negatieve effect van de verwachte loonstijging bedraagt f 3 mld (inclusief een klein soortgelijk effect in 1999).
Het grootste deel van de inkomstentegenvallers kan langs de weg van de automatische stabilisatoren in het financieringstekort worden opgevangen. Er resteert een uitgavenproblematiek, deels door hogere uitgaven voor asielzoekers, deels door de trage aanpassing van de reële lonen. Indien de arbeidsinkomensquote na 2000 weer gaat dalen dankzij matiging van de reële loonstijging, worden de problemen navenant kleiner. In de regeerakkoordberekeningen ligt evenwel al een gematigde reële loonontwikkeling besloten, in samenhang met de voorgenomen belastingherziening. En gelet op de risico's rond de economische cijfers voor de korte termijn, lijkt het niet verstandig nu te zeer te vertrouwen op latere meevallers.
De inkomsten- en uitgavenproblematiek resulteren gezamenlijk in een EMU-tekort van 1,75% BBP in 1999 en 1,5% in 2000, als de uitgavenoverschrijdingen niet gecompenseerd worden. De schuldquote blijft dan vrijwel stabiel.

Vergelijking met de neergang begin jaren negentig
De voor 1999 en 2000 geraamde conjuncturele neergang is mild in vergelijking met de neergang van begin jaren negentig. Een scherpere neergang kan echter niet worden uitgesloten. Bij een somberder beeld voor de wereldeconomie, waarbij de wereldhandelsgroei pas volgend jaar herstelt, resulteren voor Nederland groeicijfers van 1,75% in 1999 en 1,25% in 2000, gemiddeld even laag als de groeicijfers in 1992-1993.
Twee factoren dragen eraan bij dat de huidige neergang, evenals de winsterosie, naar verwachting minder groot is dan in het begin van de jaren negentig. In de eerste plaats blijven de consumptieve bestedingen vrij sterk groeien, gesteund door de sterke waardestijging van het aandelen- en huizenvermogen in het recente verleden. In de tweede plaats is de kans op een sterke appreciatie van de gulden, zoals na de EMS-crisis van najaar 1992, klein. Wisselkoersveranderingen in het eurogebied zijn sinds 1 januari van dit jaar uitgesloten. Daar komt bij dat de huidige kracht van de Amerikaanse dollar eerder wijst op een sterkere dan op een zwakkere dollar.

Ontwikkelingen in de wereldeconomie
De wereldeconomie is zwaar aangeslagen. De financiële crisis in Japan en andere Aziatische landen heeft zich uitgebreid naar Rusland en Latijns-Amerika en leidde in de loop van 1998 tot een ongemeen scherpe val van de invoer van de niet-OESO-landen. Ook de aanhoudende prijsdalingen van energie en andere grondstoffen droegen daaraan bij. Na een daling van het wereldhandelsvolume in de tweede helft van 1998 wordt gerekend met een geleidelijke hervatting van de groei in het voorjaar van 1999. Voor dit jaar als geheel blijft de groei dan nog steken op een magere 1,5%, maar volgend jaar kan een toename van 6% worden bereikt. Of dat zal worden gehaald is echter lang niet zeker.
De groei van de productie in de industrielanden zal dit jaar sterk vertragen. Komend jaar kan de groei weer aantrekken, indien de groei in Azië overeenkomstig de verwachting spoedig herstelt. De Amerikaanse BBP-groei vertraagt tot respectievelijk 2,5% en 2,25% in 1999 en 2000. De groei in Europa zakt eerst terug naar 1,5% en loopt vervolgens op naar 2%. Voor de Japanse economie wordt voor dit jaar een verdere productiedaling verwacht en pas in 2000 weer enige groei.
De werkloosheid in de industriële wereld stabiliseert op een hoog niveau; in de Europese Unie gemiddeld op 10%. De inflatie blijft ongewoon laag, door goedkope invoer en een aanhoudend gematigde loonontwikkeling bij binnenlandse vraagzwakte. De voor 1999 verwachte inflatie bedraagt 1% in de EU en 2% in de VS. In Japan zullen de prijzen dit jaar en volgend jaar naar verwachting zelfs licht dalen.

Speciale onderwerpen
Het CEP 1999 belicht drie speciale onderwerpen: Trefzekerheid van CPB-ramingen; Verhoging van het EU-landbouwbudget onvermijdelijk?; en Asiel zoeken in Nederland.

Trefzekerheid van CPB-ramingen
Het CPB heeft onderzocht hoe trefzeker CPB-prognoses voor de korte termijn waren in de afgelopen decennia. Daarbij valt op dat onderschattingen van de economische groei vooral te constateren vallen voor jaren waarin deze groei bijzonder hoog uitkomt. Overschattingen treden met name op als de economische groei erg laag of negatief is.
De belangrijkste bron voor voorspelfouten vormt een verkeerde inschatting van de internationale economische ontwikkeling. Vaak zijn bijzondere schokken in de wereldeconomie de oorzaak: een valutacrisis, een grote opwaartse of neerwaartse schok in grondstofprijzen in relatie tot weersomstandigheden of politieke veranderingen, sterk dalende of juist stijgende beurskoersen, enzovoorts. Bij grotere ramingsfouten in het verleden is altijd wel een element aan te wijzen dat een grote invloed had die niet redelijkerwijs te voorzien was.
CPB-ramingen van de BBP-groei in Nederland blijken in sterke mate te correleren met die van internationale organisaties, zoals de EU en de OESO. Een vergelijking van de voorspelfouten van instituten uit acht Europese landen met betrekking tot de groei van het nationale BBP leert dat de kwaliteit van de CPB-ramingen in de beschouwde groep instituten een middenpositie inneemt.
De kwaliteit van voorspellingen zegt overigens weinig over de betrouwbaarheid van beleidsanalyses die met hetzelfde modelinstrumentarium worden gemaakt. De belangrijkste bron van onzekerheid in de ramingen, de ontwikkeling van de wereldeconomie, is immers niet of nauwelijks van belang voor de uitkomsten van een beleidsanalyse.

Is een verhoging van het EU-landbouwbudget onvermijdelijk?
In 1997 zijn door de Europese Commissie, in het kader van Agenda 2000, voorstellen gedaan om het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid te hervormen. De Commissie motiveerde die voorstellen door te wijzen op onevenwichtigheden op de interne markt, de toekomstige integratie met landen uit Midden- en Oost-Europa (MOE) alsmede de komende WTO-onderhandelingen. Centraal in de voorstellen staat een verdere verschuiving van prijssteun naar inkomenssteun. De lijn waarmee in 1992 is begonnen, wordt daarmee voortgezet.
Een evaluatie van de voorstellen in dit CEP 1999 leidt tot de conclusie dat ze vermoedelijk onvoldoende zijn om de komende wereldhandelsbesprekingen die aan het einde van dit jaar van start gaan, succesvol te laten verlopen. Ook wordt geconcludeerd dat de oorspronkelijke Agenda 2000 voorstellen een volledige integratie met Midden- en Oost-Europese lidstaten tot een kostbare zaak maken.
Eind maart van dit jaar is de discussie over Agenda 2000 uitgemond in definitieve besluitvorming. Deze besluitvorming kon niet meer worden verwerkt in het CEP. Van de oorspronkelijke voorstellen blijkt slechts een bescheiden deel te zijn overgenomen. Aan het streven van de regeringsleiders om de negatieve inkomensgevolgen voor de boeren te verkleinen en, tegelijkertijd, het EU-landbouwbudget niet te veel te laten toenemen, is tegemoet gekomen door (een deel van) de voorgestelde prijsverlagingen minder groot te laten zijn en ze uit te stellen.
De geamendeerde hervorming is te bescheiden om de integratie van de MOE-landen probleemloos te laten verlopen. Bovendien mag worden verwacht dat in de komende handelsbesprekingen de VS en, meer nog, de Cairns-landen (een groep agrarische exportlanden) het protectionistische beleid scherp zullen bekritiseren. Verdergaande aanpassingen zijn onvermijdelijk. Een keuze tussen een al dan niet tijdelijke verhoging van het landbouwbudget en een grotere daling van de landbouwinkomens is dan noodzakelijk.

Asiel zoeken in Nederland
Er is sprake van een sterk wisselend verloop in het aantal asielzoekers. Zowel in 1993-1994 als in 1997-1998 was er sprake van een hausse. Ondanks het wisselend verloop, lijkt er in de loop der jaren sprake te zijn van een min of meer trendmatige stijging in het aantal asielzoekers. Het aandeel van Nederland lag tot en met 1993 ver onder de 10% van de instroom in twaalf Europese landen, meestentijds zelfs onder de 5%. Vooral als gevolg van de aanscherping van het asielbeleid in Duitsland in 1993 is het Nederlandse aandeel daarna sterk gestegen tot rond de 15%.
Na een daling in 1995-1996, neemt het aantal asielzoekers in Nederland sindsdien weer toe. Per hoofd van de bevolking ontvangt ons land na Zwitserland de meeste verzoeken. Factoren die hierbij een rol spelen zijn de grote kans op een verblijfsstatus, en mogelijk ook de uitgebreide opvang en de lange asielprocedure. Het weinig effectieve uitzettingsbeleid draagt waarschijnlijk ook bij aan de aantrekkelijkheid van Nederland als bestemming. Een sluitende verklaring ontbreekt echter.
Het budgettaire beslag van het asielbeleid vloeit voort uit de kosten van huisvesting in de opvang, de kosten van de juridische procedure, de kosten van extra politie-inzet en de kosten van onderwijs aan leerplichtige asielzoekers in de opvang. Per asielzoeker bedragen de kosten van opvang, extra politie-inzet en onderwijs ruim f 34.500 per jaar. De totale kosten van juridische procedures bedragen gemiddeld f 8.000 per asielzoeker.
Het maken van een betrouwbare voorspelling van het aantal asielverzoeken is vooralsnog niet mogelijk. Deze onzekerheid leidt tot aanzienlijke budgettaire risico's. Te meer daar een hogere instroom mogelijk leidt tot vertraging in de asielprocedure en, bijgevolg, tot meer personen in de collectief gefinancierde opvangregelingen. Als dit jaar de beoogde reductie van de gemiddelde verblijfsduur in de opvang uitblijft, stijgen bij 45.000 asielverzoeken in 1999 de totale kosten in de periode 1999-2003 met circa f 1 mld. Bij de berekeningen is nog geen rekening gehouden met een toename van het aantal asielzoekers als gevolg van exodus uit Kosovo.