De toekomst van Europa

• De Europese Unie (EU) wint aan legitimiteit en slagvaardigheid als zij zich concentreert op die zaken die ook echt op Europees niveau moeten worden geregeld. Daar waar beleid van het ene land schadelijk kan zijn voor een ander land, is een rol voor de EU weggelegd. De huidige Europese praktijk is evenwel dat de EU een vinger in de pap heeft op het gebied van sociaal beleid. Omdat de grensoverschrijdende mobiliteit van de arbeid heel beperkt is, ontbreekt de noodzaak voor een directe rol van de EU op het gebied van sociaal beleid. Anderzijds bemoeit de EU zich thans niet met de vennootschapsbelasting, terwijl kapitaal juist heel gemakkelijk van het ene land naar het andere gaat. Gevolg kan zijn het weglekken van belastinginkomsten naar landen met een lager vennootschapsbelastingtarief. Europese coördinatie is gewenst om dit te voorkomen.
• Structurele trends als vergrijzing, verslechtering van de positie van laagopgeleiden, grotere heterogeniteit van de samenleving en grotere mobiliteit van kapitaal zetten de huidige Europese welvaartsstaten onder druk. De uitgaven nemen toe, terwijl belastingheffing steeds moeilijker wordt. Dit dwingt de Europese landen tot ingrijpende maatregelen. De welvaartsstaten moeten een keuze maken: terugtrekken op kerntaken of, bij gelijkblijvende taken, veel gerichter gaan werken.

Dit zijn enige conclusies die het Centraal Planbureau (CPB) trekt in de vandaag verschenen studie 'Four futures of Europe'. In dit rapport analyseren CPB-onderzoekers Ruud de Mooij en Paul Tang de internationale omgeving waarin Nederland haar beleid in de toekomst zal moeten uitstippelen. De onderzoekers schetsen de belangrijkste uitdagingen voor de Europese Unie èn voor de afzonderlijke lidstaten, om het hoofd te bieden aan uiteenlopende ontwikkelingen als de uitbreiding van de Unie, de vergrijzing en stijgende loonongelijkheid. De studie ontwikkelt vier scenario's voor de toekomst van Europa om de langetermijn-onzekerheden in beeld te brengen. 'Four futures of Europe' is hiermee de opvolger van 'Scanning the Future', de langetermijn-analyse van het CPB uit 1992.

Achtergrond Europastudie
De Nederlandse overheid krijgt steeds meer te maken met regels uit Brussel. De beleidsruimte die rest zal de overheid goed moeten benutten. Dat vereist strategische beleidskeuzes en een visie op de toekomst. Een probleem daarbij is dat we niet goed weten met welk Europa we de komende decennia te maken zullen krijgen. Dat bemoeilijkt de visievorming en de discussie over strategische beleidskeuzes in ons land. Voorspellen van de lange termijn heeft weinig waarde in verband met de grote onzekerheden. Een analyse van langetermijn-ontwikkelingen in verschillende scenario's voor de Europese toekomst kan evenwel behulpzaam zijn om met deze onzekerheid om te gaan.
Hoe gaat Europa zich de komende jaren ontwikkelen? Over structurele trends zoals internationalisering, vergrijzing en individualisering, bestaat veel onzekerheid. Minstens zo onzeker is echter hoe de Europese Unie en haar lidstaten met deze ontwikkelingen zullen omgaan. Die beleidsreacties zijn echter wel bepalend voor de toekomstige internationale omgeving van Nederland. Het beleid van de Unie en het beleid van de individuele lidstaten vormen dan ook de twee sleutelonzekerheden die centraal staan in de vandaag gepubliceerde studie.

Uitdaging voor de EU: ook na uitbreiding gepaste samenwerking in een slagvaardige Unie
Geslaagde samenwerking in Europa is niet vanzelfsprekend in de komende jaren. De Unie staat aan de vooravond van een aantal cruciale veranderingen, waaronder de komende uitbreiding met tien nieuwe lidstaten, en de beslissing over de start van de toetredingsonderhandelingen met Turkije. De uitbreiding vergroot niet alleen de omvang, maar ook de verschillen binnen de EU. Dit maakt samenwerking moeilijker. Het is dan ook van groot belang of de EU er tijdens de lopende Intergouvernementele Conferentie in slaagt haar institutionele structuur te hervormen om zo haar slagvaardigheid en legitimiteit te waarborgen.
Om wantrouwen tegen de 'Brusselse bureaucratie' weg te nemen, is het bovendien relevant dat Europa zich niet bemoeit met zaken die de lidstaten net zo goed zelf kunnen regelen, het zogeheten subsidiariteitsbeginsel. Ofwel: nationaal wat nationaal kan, Europees wat Europees moet. Een consistente toepassing van dit beginsel kan bijdragen aan het vertrouwen in de Unie, en het beeld wegnemen dat deze slechts extra bemoeienis oplevert voor lidstaten.
Het beginsel van subsidiariteit wordt op dit moment evenwel niet consistent toegepast, zo concludeert de studie.
Bij sociale regelgeving zijn de argumenten voor harmonisatie bijvoorbeeld niet sterk, omdat Europees ingrijpen nauwelijks welvaartsvoordelen oplevert en geen recht doet aan de verschillen in voorkeuren tussen de lidstaten. De uitbreiding van de EU zal de behoefte aan verschillen in regelgeving alleen maar doen toenemen. Bij de vennootschapsbelasting is de balans omgekeerd. Harmonisatie is aantrekkelijk om fiscale knelpunten voor Europese multinationals weg te nemen, en om te voorkomen dat bedrijven hun winst laten neerslaan in locaties met een aanzienlijk lager belastingtarief. Met de uitbreiding haalt de EU landen binnen die gemiddeld een vennootschapsbelastingtarief kennen dat bijna 10%-punt onder dat van de huidige EU-lidstaten ligt.
Ondanks het subsidiariteitsbeginsel speelt Europa op dit moment nauwelijks een rol in de vennootschapsbelasting, terwijl er wel allerlei geharmoniseerde regels zijn op het gebied van sociale wetgeving, zoals arbeidstijden, vakantiedagen, en arbeidsomstandigheden.

Europese welvaartsstaten onder druk
Structurele trends als vergrijzing, ICT, individualisering en toenemende mobiliteit van bedrijven zetten de Europese welvaartsstaten onder druk. De collectieve uitgaven nemen toe. De samenleving wordt steeds meer heterogeen, en zo ook de verwachtingen die mensen hebben van de overheid. Belasting heffen wordt steeds moeilijker.

Vergrijzing leidt tot stijgende collectieve uitgaven...
De publieke pensioenlasten stijgen vanwege de vergrijzing. In sommige landen nemen deze de komende decennia zodanig toe dat de omvang van de collectieve sector met meer dan 10% dreigt te gaan stijgen. Deze toename wordt nog versterkt door de stijgende kosten van gezondheidszorg. Oorzaak is niet alleen de vergrijzing, maar ook een trendmatige vraagverschuiving naar zorgdiensten.

...de verslechterende positie van laagopgeleiden versterkt de druk op de collectieve sector...
Door technische ontwikkelingen, zoals in informatie- en communicatietechnologie (ICT), neemt de vraag naar hoogopgeleide werknemers toe. Dit leidt tot een verslechtering van de positie van lageropgeleiden. Ten eerste zullen zij vaker werkloos zijn, wat leidt tot een groter beroep op de collectieve sector.
Tegelijkertijd neemt de loonongelijkheid naar verwachting toe. Aangezien de groei van het aanbod van hoogopgeleiden de komende jaren de groei van de vraag niet zal kunnen bijhouden, zal het loonverschil tussen hoog- en laagopgeleiden stijgen. Schattingen suggereren dat het groeiverschil 1 tot 2%-punt per jaar kan bedragen. Na 20 jaar kunnen de lonen van hoogopgeleiden dan zonder nader ingrijpen al zo'n 20 tot 50 procent harder zijn gestegen dan de lonen van laagopgeleiden.

...steeds meer uiteenlopende behoeften vanuit de samenleving...
Individualisering en immigratie leiden tot een meer heterogene samenleving. Een dergelijke samenleving vraagt om meer diversiteit in bijvoorbeeld sociale verzekeringen, pensioenen, scholing en zorg. Het is de vraag of en hoe de collectieve sector aan deze diversiteit in de vraag zal kunnen voldoen.

...en meer belastingontwijking.
De internationale mobiliteit van kapitaal neemt toe. Belastingen op kapitaalinkomen leiden daardoor sneller tot verplaatsing van bedrijven en kapitaal waardoor ze minder geld opbrengen voor de overheid. Voorts wordt arbeid flexibeler. Tijdelijk werk of deeltijdwerk vergroot de mogelijkheden voor mensen om te kiezen, maar betekent ook dat een hoog belastingtarief gemakkelijker kan worden ontweken doordat mensen minder (uren) gaan werken. Beide ontwikkelingen hebben tot gevolg dat de financiering van collectieve voorzieningen in het gedrang komt.

Uitdaging voor de lidstaten: ondanks de druk op de welvaartsstaat de Lissabon-doelstellingen op het gebied van solidariteit, economische groei en milieu blijven nastreven
Alle Europese lidstaten, met de grote landen voorop, staan voor belangrijke nationale beleidsuitdagingen. De belangrijkste uitdaging is om te zorgen voor een gezonde welvaartsstaat inclusief het realiseren van de Lissabon-doelstellingen op het gebied van solidariteit, economische groei en milieu. De hiervoor geschetste structurele ontwikkelingen zetten ieder op zich de Europese regeringen al onder druk. Omdat ze tegelijkertijd optreden, versterken de trends elkaar nog eens. Ze maken een heroverweging van de collectieve sector urgent en onontkoombaar, omdat ze de huidige welvaartsstaten onhoudbaar maken. Eigenlijk hebben overheden maar twee keuzes: terugtreden of hervormen.

Terugtreden
Een kleinere overheid die zich terugtrekt op kerntaken is minder kwetsbaar voor de structurele ontwikkelingen en past bij een geïndividualiseerde samenleving, waarin minder waarde wordt gehecht aan solidariteit. Een ondoordachte afslanking van de overheid kan echter de welvaart schaden als markten niet goed functioneren. In de zorg, het onderwijs, en de sociale zekerheid blijft een adequaat optreden van de overheid nodig. Een overheid die te ver terugtreedt, verspeelt een deel van de winst in economische groei en werkgelegenheid.

Hervormen
Een alternatief voor terugtreden is hervormen. Gerichter gaan werken kan het overheidsbeleid doelmatiger en doeltreffender maken. Een optie is bijvoorbeeld een meer gericht inkomensbeleid geen onnodige herverdeling tussen rijken. Hierbij kan men denken aan het richten van onderwijssubsidies (studiefinanciering) op individuen die de pech hebben gedurende hun hele leven een laag inkomen te ontvangen. Een andere optie is het introduceren van meer prikkels voor publieke uitvoeringsorganisaties, waardoor burgers meer waar voor hun belastinggeld krijgen. Voorts kunnen schaarse goederen die door de overheid worden aangeboden beter geprijsd worden, bijvoorbeeld door de invoering van een kilometerheffing. Beleidsinnovaties betekenen wel dat de informatiebehoefte van de overheid toeneemt en dat beleid complexer wordt, omdat er meer rekening wordt gehouden met specifieke omstandigheden. Voorts kan privacy in het geding komen; ook hiervoor kan de kilometerheffing als voorbeeld dienen. Net als terugtreden, is ook beleidshervorming geen gratis lunch: er zitten tevens nadelen aan vast.

Terugtreden èn hervormen
Beide richtingen, terugtreden en hervormen, hoeven elkaar niet uit te sluiten. Een terugtocht op bepaalde terreinen kan passen bij een overheid die probeert te hervormen op andere terreinen. Bovendien kunnen beide richtingen soms parallel lopen. Bij beide moet de overheid zorgen dat de lastendruk op de jonge, werkende generaties niet te zeer omhoog wordt gejaagd.

Vier scenario's voor de toekomst
Waar gaat Europa naar toe? De onzekerheid is groot en de toekomst onvoorspelbaar. Om adequaat met de onzekerheden om te gaan, ontwikkelt deze studie vier scenario's voor de toekomst van Europa. De vier scenario's - Sterk Europa, Globaliserende Economie, Transatlantische Markt en Regionale Samenlevingen - zijn kwalitatieve verhalen waar de onzekerheden op verschillende manieren zijn ingevuld. Daarbij staan twee sleutelonzekerheden centraal: (i) het verloop van de samenwerking tussen (Europese) landen; en (ii) de nationale beleidsaanpassingen die Europese landen zullen doorvoeren.

Sterk Europa
In het eerste scenario wordt de Europese Unie sterker en groter. Turkije wordt het 28e lid van de Unie en op termijn ook het land met het grootste aantal inwoners. De EU groeit uit tot een economische en politieke spelbepaler op het wereldtoneel. Hierdoor slaagt mondiale samenwerking niet alleen voor internationale handel, maar ook voor klimaatbeleid. De Europese landen handhaven de publieke verantwoordelijkheid bij het beschermen van de zwakkeren in de samenleving. Hiertoe worden wel sommige welvaartsstaatarrangementen hervormd, waardoor de overheid slagvaardiger wordt. Zo worden oudere werknemers geprikkeld langer te blijven werken.

Globaliserende Economie
In het tweede scenario krijgt het proces van internationalisering een extra impuls door verdieping en verbreding van de Europese interne markt en een geslaagde WTO-ronde. De EU breidt verder uit naar het Oosten, inclusief Turkije. Internationale samenwerking blijft wel beperkt tot het economische domein. Door een terugtredende overheid ontstaat meer ruimte voor privaat initiatief, bijvoorbeeld in de zorg en het onderwijs. De overheid treedt daarbij niet volledig terug, ze behoudt een belangrijke taak bij het reguleren van nieuwe markten. De hoge groei in dit scenario gaat gepaard met minder solidariteit en forse milieuvervuiling.

Transatlantische Markt
In het derde scenario verloopt brede, internationale samenwerking moeizaam. De Europese Unie en de Verenigde Staten zoeken op economisch gebied toenadering naar elkaar. De EU richt zich dan ook meer op het westen dan op het oosten; Turkije treedt niet toe tot de EU. Het gevolg is een groeiende kloof tussen arm en rijk in de wereld. Dit geldt ook voor Europese samenlevingen. Door individualisering neemt het draagvlak voor collectieve arrangementen af. Meer ruimte voor privaat initiatief stimuleert de economische groei, maar een collectieve aanpak van milieuproblemen ontbreekt.
Publieke omslagstelsels voor pensioenen in Europa zijn niet eenvoudig te hervormen in verband met de groeiende politieke invloed van ouderen. Bovendien treedt de overheid op sommige terreinen te ver terug. Deze beide factoren beperken de economische groei weer enigszins.

Regionale Samenlevingen
In het laatste scenario ontstaan er economische blokken, zowel in als buiten de Europese Unie. Binnen Europa werkt een kleine kerngroep van landen aan voortgaande integratie, maar blijft een andere groep daarbij achter. De EU breidt niet verder uit. De Europese landen proberen solidariteit via collectieve arrangementen te handhaven. Bovendien hechten de Europese samenlevingen sterk aan immateriële zaken, zoals milieu. Mede omdat verworven rechten zeer moeizaam te hervormen zijn, verandert de welvaartsstaat nauwelijks. Zonder hervorming leiden maatschappelijke trends tot een lage economische groei in Europa.

De vier scenario's in kwantitatieve beelden
De scenario's zijn vertaald in kwantitatieve beelden op basis van simulaties met een economisch model voor de wereldeconomie. De onderstaande tabel laat de kwantitatieve scenario's zien. De groei van het BBP loopt uiteen van 0,6% per jaar in Regionale Samenlevingen tot 2,5% in Globaliserende Economie. Scenario's met de hoogste groei gaan gepaard met de minste inkomenssolidariteit en de meeste milieuvervuiling.

De economische ontwikkeling in de EU-15 in vier langetermijnscenario's

Gelijktijdig met de Europastudie brengt het CPB ' Quantifying four scenarios for Europe ' uit. Dit door Arjan Lejour geschreven CPB Document biedt een uitgebreide verantwoording van de kwantitatieve beelden. Deze publicatie besteedt verder voor alle vier scenario's bijzondere aandacht aan drie aspecten: de ontwikkelingen in bevolking, arbeidsparticipatie en arbeidsproductiviteit, die het potentieel voor economische groei bepalen; de mogelijkheden voor verdere economische integratie; en ontwikkelingen in de reële rente.