23 februari 2006

Betrokkenheid van de overheid bij geliberaliseerde gasmarkten; een welvaarts-economische analyse van Nederlands gaswinningsbeleid.

Plafond op gaswinning uit het Groningenveld is dure maatregel

Persbericht
Het beperken van de gaswinning uit het Groningenveld kan tot hoge kosten leiden, terwijl de baten mogelijk beduidend kleiner zijn. De kosten van het instellen van een productieplafond bestaan uit het later ontvangen van de opbrengsten van gasverkoop. Deze kosten kunnen in totaal oplopen tot boven de miljard euro.

Een plafond op winning van het Groningenveld kan wel leiden tot wat hogere winsten bij de winning van gas uit de kleine velden, maar het is geen effectief instrument om het volume van de kleine-veldenproductie te vergroten. Het zuinig omspringen met Groningen heeft mogelijk positieve effecten op de voorzieningszekerheid, maar deze baten kunnen de kosten van de uitgestelde opbrengsten van gasverkoop niet compenseren.

Dit concludeert het CPB in het rapport 'Government involvement in liberalised gas markets; a welfare-economic analysis of Dutch gas-depletion policy'. Dit rapport bevat een kosten-batenanalyse van het Nederlandse gaswinningsbeleid. Twee belangrijke onderdelen van dit beleid zijn een plafond op de jaarlijkse productie uit het Groningen-gasveld en de afzetgarantie voor de overige gasvelden (de zogeheten kleine velden). Dit beleid is begin jaren '70 van de vorige eeuw ingevoerd om het omvangrijke gasveld in de provincie Groningen zo lang mogelijk te bewaren en de winning van gas uit de kleine velden te bevorderen. Hoewel dit beleid dus al enige decennia bestaat, is een systematische analyse van de kosten en baten tot dusverre niet uitgevoerd. Deze studie voorziet in die leemte.

Discussie over het gaswinningsbeleid
Vaak wordt gesteld dat het gaswinningsbeleid gunstige effecten heeft voor Nederland omdat het zou leiden tot meer productie van kleine-veldengas, hogere gasbaten en geringe afhankelijkheid van buitenlandse aanvoer. Geregeld worden er echter ook vraagtekens bij deze maatregelen geplaatst. Een al lang bekende kanttekening is dat dit beleid voorrang geeft aan de winning van gas uit dure velden en de winning van goedkoop gas naar de toekomst schuift. Een kanttekening van meer recente datum is dat dit ingrijpen in de markt niet past in een geliberaliseerde gasmarkt: een goed ontwikkelde gasmarkt vormt ook een garantie dat het gas kan worden afgezet. In deze studie analyseert het CPB al deze effecten en weegt ze tegen elkaar af.

Rol van de overheid bij gaswinning
In economische zin is er een rol voor overheidsingrijpen als een markt niet tot efficiënte uitkomsten leidt, dat wil zeggen dat de productie of consumptie op een maatschappelijk gezien te hoog of te laag niveau ligt. Een belangrijke bron van marktfalen op de gasmarkt is het gebrek aan concurrentie op de internationale markt vanwege geopolitieke factoren en transportbelemmeringen bij de internationale handel, waardoor de gasprijzen hoger zijn dan in het geval van een goed werkende gasmarkt. Een andere bron van marktfalen ligt bij consumptie: individuele consumenten houden geen rekening met het effect van hun gasverbruik op de importafhankelijkheid en daarmee op de politieke afhankelijkheid van een land. De overheid kan ook een bron van inefficiëntie zijn: als marktpartijen vrezen dat de overheid de gasprijs zal reguleren tijdens periodes van grote krapte, dan zullen ze te weinig investeren in flexibiliteit, zoals gasopslag. Ze zullen dan immers deze investeringen niet kunnen terugverdienen uit hoge piekprijzen.

Mogelijke overheidsmaatregelen
De analyse van marktfalens levert dus argumenten voor ingrijpen van de overheid in de gaswinning. Vermindering van bronnen van marktmacht, bijvoorbeeld door uitbreiding van internationale transportcapaciteit, leidt tot betere prijsvorming. Als tegenwicht voor het teveel consumeren door consumenten doordat ze geen rekening houden met het effect op importafhankelijkheid, kan de overheid binnenlandse productie dan wel energiebesparing bevorderen, wat de import zal verlagen. Wanneer marktpartijen te weinig investeren in flexibiliteit, dan kan dit worden gecompenseerd door bijvoorbeeld zuinig te zijn op gasvelden met een hoge flexibiliteit, zoals het Groningenveld. De vraag is echter of deze maatregelen efficiënt zijn omdat overheidsmaatregelen ook met kosten gepaard gaan.

Beperkte levensduur infrastructuur geen reden voor overheidsbeleid
Het vaak gehoorde argument van de beperkte 'window of opportunity' valt daarentegen moeilijk te relateren aan een gebrekkig functioneren van de gasmarkt. Dit argument houdt in dat er nog maar een beperkte periode beschikbaar is om het kleine-veldengas winstgevend te exploiteren vanwege de (economische) veroudering van de infrastructuur. Deze veroudering is echter geen reden voor overheidsbeleid omdat markpartijen rekening kunnen houden met zowel de veroudering als de kosten van mogelijke levensduurverlenging. De beperkte economische levensduur van de infrastructuur maakt het wel efficiënt om procedures, zoals bij productievergunningen, zo snel mogelijk te laten verlopen.

Plafond op Groningen is dure maatregel
Een reden voor het instellen van een plafond bestaat wanneer bedrijven 'kortzichtig' zijn, dat wil zeggen dat ze op korte termijn zoveel mogelijk winst willen behalen, en daardoor op een hoger niveau produceren dan maatschappelijk optimaal is. Het opleggen van een productieplafond kan dan efficiënt zijn, al bestaat het risico dat de overheid het plafond op een te laag niveau stelt. Voor kortzichtigheid bij bedrijven bestaan echter geen duidelijke aanwijzingen. Het bestaan van marktmacht op de gasmarkt is eerder een aanwijzing dat bedrijven op een te laag niveau produceren. In dat geval ligt stimulering van de productie meer voor de hand dan het beperken ervan. Uit de analyse van verschillende scenario's blijkt dat het netto welvaartseffect van een plafond op de productie van Groningen vaak negatief is. Alleen wanneer het plafond niet 'knelt' en dus geen effect heeft op de productie, zijn de kosten en baten in evenwicht, namelijk beide nul (afgezien van transactiekosten). In dat geval heeft het plafond vanzelfsprekend ook geen nut. Wanneer het plafond wel knelt, dan kunnen de kosten beduidend groter zijn dan de baten.

Nauwelijks effect van Groningenplafond op kleine velden
De kosten van een plafond op Groningen bestaan uit het later ontvangen van de opbrengsten. De baten van het plafond bestaan uit licht positieve effecten voor de kleine-veldenproductie en positieve effecten voor de leverings- en voorzieningszekerheid. De kleine-veldenproducenten profiteren van een plafond op Groningen als daardoor hun gasprijs wordt verhoogd waardoor ze meer winst maken. Een plafond op Groningen leidt overigens nauwelijks tot extra productie uit de kleine velden. De baten voor de leverings- en voorzieningszekerheid komen voort uit het naar achteren in de tijd schuiven van benodigde investeringen in alternatieve opties voor flexibiliteit, zoals ondergrondse gasopslag. In alle scenario's zijn deze baten kleiner dan de kosten van het plafond.

Afzetgarantie voor kleine-veldengas voorlopig nog efficiënt
Een ander onderdeel van het Nederlandse gaswinningsbeleid is de gegarandeerde afzet voor gas uit de kleine velden. Het netto welvaartseffect van deze maatregel is voorlopig nog wel positief, maar dit beeld kan omslaan wanneer er een goed ontwikkelde gasmarkt is ontstaan.

De afzetgarantie biedt alle producenten van gas uit kleine velden de mogelijkheid om hun gas te verkopen aan Gasunie Trade & Supply. Hierdoor hoeven deze producenten minder kosten te maken om het in de tijd variërende productieprofiel van hun gaswinning aan te passen aan de eveneens in de tijd variërende vraag naar gas. Hetzelfde geldt voor de kwaliteit van het gas (energie-inhoud en dergelijke): producenten kunnen gas van alle kwaliteiten aan Gasunie Trade & Supply verkopen.

Markt is efficiënter dan centrale coördinatie
Bij de huidige, nog beperkt ontwikkelde gasmarkt is de afzetgarantie een efficiënte manier van 'poolen' van gas met verschillende volumes en kwaliteiten. Dit voordeel verdwijnt echter grotendeels wanneer de gasmarkt zich verder heeft ontwikkeld. In dat geval kunnen afzonderlijke producenten hun gas ook 'gegarandeerd' afzetten, zoals dat nu bijvoorbeeld al in het Verenigd Koninkrijk gebeurt. Decentrale coördinatie via een markt is in de regel efficiënter dan centrale coördinatie door een organisatie. De belangrijkste kostenpost van de afzetgarantie is daarom dat het tot inefficiënte productiebeslissingen kan leiden. Inefficiënte binnenlandse gasproductie kan echter per saldo positieve effecten hebben als het leidt tot minder import en daardoor tot minder (politieke) afhankelijkheid van gasexporterende landen. Deze bate kan echter ook op andere, mogelijke efficiëntere, wijzen worden gerealiseerd, zoals bevordering van energiebesparing.

Woordvoerders

Dick Morks Lees verder

Lees ook het bijbehorende persbericht.

Uit de analyse blijkt dat de maatschappelijke baten van de afzetgarantie voorlopig nog hoger zijn dan de kosten, maar dat dit beeld om kan slaan wanneer er een goed ontwikkelde gasmarkt is ontstaan. De kosten van de afzetgarantie bestaan uit geringe prikkels voor producenten om te reageren op korte-termijn veranderingen in de gasmarkt. De baten van een plafond op Groningen (van 42,5 miljard m3 per jaar) wegen daarentegen niet op tegen de kosten van deze maatregel. De kosten van het plafond komen voort uit het naar achteren schuiven van opbrengsten uit gaswinning. De baten van deze maatregel bestaan uit wat hogere winsten bij de winning van kleine-velden gas en het naar achteren in de tijd schuiven van investeringen voor alternatieve opties voor flexibiliteit, zoals gasopslag.

Dit is een Engelstalige publicatie.

Zie ook de volgende achtergronddocumenten:

CPB Memorandum 143: "Market failures and government policies in gas markets"

CPB Memorandum 144: "NATGAS: a model of the European natural gas market"

 

Contactpersonen

Machiel Mulder Lees verder
Gijsbert Zwart Lees verder

Lees meer over