Naar een efficiënter milieubeleid; een maatschappelijk-economische analyse van vier hardnekkige milieuproblemen.

Een valkuil voor het milieubeleid is het formuleren van doelstellingen zonder dat daarbij gelijktijdig een helder beeld bestaat van de wijze van instrumentering en de daarmee verbonden gevolgen. Het niet kunnen realiseren van (ambitieuze) doelstellingen lijkt in belangrijke mate hierop terug te voeren. Omdat milieudoelen vaak in niveau's zijn geformuleerd voor een langere toekomstperiode, is het bovendien zaak de grote onzekerheden die bestaan te onderkennen en deze een plaats te geven in de te volgen strategie.

Dit zijn enkele conclusies uit het zojuist verschenen rapport 'Naar een efficiënter milieubeleid' van het Centraal Planbureau (CPB).

Op verzoek van de interdepartementale projectgroep 'Nationaal Milieubeleidsplan 4' heeft het CPB een brede maatschappelijk-economische evaluatie gemaakt van vier hardnekkige milieuproblemen. Het gaat om het klimaatbeleid; verzuring in het verkeer en vervoer; vermesting en verzuring in de landbouw; en de geluidhinder rond Schiphol. Een belangrijk onderdeel van de studie is een evaluatie van het milieubeleid dat in de afgelopen dertig jaar is gevoerd.

Het hardnekkige karakter van de vier milieudossiers is zeer uiteenlopend in termen van inhoud en oorzaak.

1. Bij het CO-2 vraagstuk gaat het om een mondiaal probleem dat via internationale coördinatie moet worden opgelost. Kern van het probleem is dat individuele landen er baat bij hebben als anderen het probleem oplossen en dat unilaterale inspanningen die elders geen navolging vinden wel kosten met zich meebrengen maar geen betekenisvolle baten voor het klimaat opleveren.
2. Het hardnekkige karakter van het mestprobleem vindt vooral zijn oorzaak in het feit dat het probleem beleidsmatig niet met kracht ter hand is genomen. Anders is moeilijk te verklaren hoe een economisch gezien zeer kleine sector als die van de varkenshouderij zo lang hoog op de milieuagenda kon staan. Als de overheid tijdig varkensrechten had opgekocht, dan was het probleem inmiddels al lang opgelost, waren de boeren gecompenseerd en inmiddels elders productief geweest in onze economie en was de overheid goedkoper uit geweest.
3. De uitstoot van verzurende stoffen in het verkeer blijkt met name in het achterliggende decennium sterk te zijn afgenomen. De invoering van de katalysator bij de personenauto heeft hier een grote rol gespeeld. Uit een kosten-baten analyse komt naar voren komt dat de baten van deze maatregel de kosten (aanzienlijk) overtreffen. Ook bij het goederenwegverkeer is dankzij Europese regelgeving een aanzienlijke reductie van verzurende stoffen bereikt. Het hardnekkige karakter van dit milieuprobleem wordt vooral veroorzaakt door het zeer ambitieuze karakter van de doelstellingen. Er zijn belangrijke resultaten geboekt, maar deze waren nog niet zo sterk als in de doelstellingen lag besloten.
4. De te meten en berekenen geluidhinder rond Schiphol en in de wijdere omgeving van de luchthaven is in de achterliggende twintig jaar systematisch afgenomen. Het hardnekkige karakter van het probleem ligt hier vooral bij de in de tijd afnemende hindertolerantie. Dit is een ontwikkeling die ook op economische gronden goed is te verklaren: naarmate de materiële welvaart toeneemt, neemt de waardering voor zaken als rust, stilte en bijvoorbeeld ook ruimte toe.

Autonome ontwikkelingen, factoren die maar beperkt zijn te beïnvloeden door het nationale beleid, blijken vaak een grote invloed te hebben gehad op de milieuresultaten. Het gaat hierbij om internationale economische ontwikkelingen, technologie en Europees beleid. Het succesvolle beleid rond de verzuring bij het verkeer en vervoer is de resultante van een Europese aanpak. De sterke daling van het aantal ernstig geluidgehinderde woningen is in belangrijke mate toe te schrijven aan stillere vliegtuigen en internationale afspraken. Bij het mestprobleem heeft het Europese melkquotumbeleid een grotere bijdrage geleverd aan de vermindering van het mestprobleem dan het nationale mestbeleid. Bij het klimaatbeleid hebben structuurveranderingen binnen de chemie meer bijgedragen aan de vermindering van het energiegebruik dan de zogenaamde meerjarenafspraken.

Deze vaststellingen impliceren niet dat nationaal milieubeleid niet belangrijk is, maar ze geven wel duidelijk aan dat de consequenties en haalbaarheid van doelstellingen op milieugebied voor de langere termijn soms sterk kunnen afhangen van factoren die nationale beleidsmakers maar beperkt kunnen sturen. Zo worden straks 'harde normen' gesteld voor de geluidhinder rond Schiphol, maar wat nu als de technologische ontwikkeling zo hard gaat, dat Schiphol en de luchtvaartmaatschappijen zonder enige inspanning de norm halen? Wat daarentegen als alles zo tegenvalt, dat de concurrentiepositie van Schiphol sterk verslechtert als gevolg van de milieunormen? Het zal duidelijk zijn dat een beoordeling van doelstellingen niet los kan worden gezien van de omgeving en de kosten die zijn verbonden met het beleid.
Om hier in het beleid mee om te kunnen gaan is het nodig vooraf een zo goed mogelijke inschatting te maken van de onzekerheden rond toekomstige ontwikkelingen en een strategie te hanteren die het mogelijk maakt om achteraf flexibel te kunnen inspelen op onvoorziene ontwikkelingen. Daarbij is het zaak veel aandacht te besteden aan risico's en tegenvallers die de milieudoelen kunnen doorkruisen.

Bij het klimaatbeleid vormt de internationale omgeving een belangrijk risico. Als alle landen hun afspraken nakomen, is er geen probleem. Wat echter als dit niet het geval is? Doet Nederland er in dat geval nog verstandig aan om alles op alles te zetten om de Nederlandse Kyoto-bijdrage te realiseren? Het punt is dat de kosten-effectiviteit van een dergelijk beleid erg laag is. Hoge kosten in Nederland en geen noemenswaardige effecten op het klimaat. In de studie wordt in dit verband ook gewezen op de optie van 'joint implementation': Nederlandse financiële bijdragen aan reducties in andere (ontwikkelings-)landen. Dergelijk beleid is kosten-effectiever en kan ook voor ontvangende landen belangrijke voordelen hebben voor de locale leefbaarheid.

Risico's en tegenvallers kunnen ook liggen bij de uitvoering en bij het ontbreken van voldoende maatschappelijk draagvlak voor nieuw beleid.
Een punt in de uitvoeringssfeer, is dat beleid dat samenwerking vereist tussen vele partijen vaak maar langzaam van de grond komt en doorgaans ook compromissen vereist. Dit is een realiteit waarmee rekening zal moeten worden gehouden. Het kan bijvoorbeeld de inzet van extra beleid nodig maken om tijdig de beoogde doelen te realiseren.
Maatschappelijk draagvlak zal in belangrijke mate afhangen van de financiële en sociale kosten die het beleid veroorzaakt bij verschillende groepen. Ook om deze reden is het zaak om voorafgaand aan het vaststellen van doelen een helder beeld te hebben van de instrumentering van beleid. Alleen zo kan een inschatting worden gemaakt van de kosten van beleid en kan worden ingeschat welke mogelijkheden men ziet om deze kosten in redelijkheid bij verschillende groepen en sectoren neer te leggen.

Bij de instrumenten komt naar voren dat regelgeving onder bepaalde condities zeer succesvol kan zijn, bijvoorbeeld als de reikwijdte kan worden vergroot via Europese afspraken. Het beeld bij subsidies en convenanten is minder hoopgevend. Deze roepen tegenkrachten op (subsidies) of betreffen ontwikkelingen die soms ook zonder het beleid tot stand zouden komen (convenanten). Ook investeringen werken niet altijd positief. Zo blijken investeringen in openbaar vervoer niet effectief voor het milieu te zijn; deze kunnen soms zelfs negatief uitpakken.

Tenslotte wordt in de studie gewezen op kansen om het milieubeleid te versterken door vaker gebruik te maken van marktconforme instrumenten. Genoemd worden bijvoorbeeld gedifferentieerde geluidsheffingen op Schiphol; en energieheffingen en mogelijk in de toekomst verhandelbare rechten rond energie en milieu. Ook in het verkeer en vervoer zal een adequate beprijzing van het milieu van groot belang zijn om de groei in deze sector te kunnen combineren met de doelen rond milieu en leefbaarheid.