Verhitte economie vraagt om ander begrotingsbeleid

Komende week verschijnt het eerste deel van het rapport van de zeventiende Studiegroep Begrotingsruimte. Het kan zijn dat de meeste lezers na deze mededeling niet direct op het puntje van hun stoel zitten. Ik sluit zelfs niet uit dat sommigen reageren met een glazige blik of een welgemeend ‘en wat dan nog?’. Maar dat zou jammer zijn. Want de Studiegroep is weliswaar vrij onbekend maar ook zeer invloedrijk. In het verleden zijn de adviezen over de financiële ruimte voor een nieuw kabinet en de te hanteren begrotingsregels vaak leidend geweest voor de keuzes in het regeerakkoord.

Pieter Hasekamp

directeur bij het Centraal Planbureau

Nu maak ik zelf deel uit van de Studiegroep, die bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende ministeries, De Nederlandsche Bank en de planbureaus. Ik kan uiteraard niets verklappen over de inhoud van het advies. Maar ik kan wel wat zeggen over de budgettaire en economische context waarin het advies tot stand kwam. Die context is een bijzondere, zoals de afgelopen jaren in veel opzichten bijzonder zijn geweest.

Het vorige advies van de Studiegroep verscheen in oktober 2020, tijdens de coronapandemie. De economische situatie op dat moment werd gekenmerkt door fundamentele onzekerheid en grootschalig crisisbeleid. In dat licht adviseerde de Studiegroep om in te zetten op economische stabilisatie en niet op extra uitgaven of lastenverlichting. We kunnen achteraf constateren dat deze kwantitatieve doelstelling – een budgettaire ruimte van nul – is genegeerd. Het coalitieakkoord leidde tot een forse verhoging van de overheidsuitgaven, oplopend tot €26 mrd aan het eind van de kabinetsperiode. Voor de duidelijkheid: dat zijn jaarlijkse bedragen, gecorrigeerd voor inflatie. De collectieve lasten veranderden per saldo nauwelijks, zodat het coalitieakkoord een flink gat in de overheidsfinanciën sloeg.

Sindsdien is het budgettaire beeld verder verslechterd. Voor de komende kabinetsperiode raamt het Centraal Planbureau (CPB) een stijging van de collectieve uitgaven met €45 mrd, waardoor het overheidstekort al vanaf 2026 boven de grens van 3% van het bruto binnenlands product (bbp) ligt. De lange rente is sterk gestegen, van nul tot ongeveer 3%. Tussen nu en 2028 verdubbelen daardoor de rentelasten, en die ontwikkeling gaat daarna gewoon door. In de nieuwe projectie van het CPB stijgt de schuldquote, bij de huidige collectieve arrangementen, naar ruim 150% van het bbp in 2060. Is dat erg?

Die vraag valt op twee manieren te beantwoorden. Nee, Nederland zal niet op korte termijn in de problemen komen als het gaat om het financieren van de staatsschuld. Onze positie ten opzichte van andere landen is nog steeds relatief gunstig. Maar ook: we zullen ergens de balans moeten herstellen, de schuldquote kan niet blijven stijgen. En hoe langer we wachten met aanpassing, hoe duurder het wordt.

Betere alternatieven

Vaak wordt gewezen op maatschappelijke opgaves, bijvoorbeeld op het terrein van klimaat, die een hogere schuld zouden rechtvaardigen. Maar die redenering gaat mank. Veel beleid hoeft helemaal niet te leiden tot hogere overheidsuitgaven: normeren en beprijzen zijn alternatieven die in de praktijk vaak beter werken. En voor klimaatlasten geldt dat die sowieso al voor het grootste deel ten laste komen van toekomstige generaties. Het lijkt niet heel rechtvaardig om daar nog een financiële schuld bovenop te stapelen.

Aanpassing – bezuinigen of lastenverzwaring – moet bij voorkeur plaatsvinden op het moment dat het goed gaat met de economie: je wil het dak repareren als de zon schijnt. Maar uit nieuw CPB-onderzoek blijkt dat het feitelijke begrotingsbeleid in Nederland vaak procyclisch was: het beleid versterkte de conjunctuurbeweging, met negatieve economische en maatschappelijke gevolgen. Automatische stabilisatoren – belastinginkomsten en uitkeringen die meebewegen met de economie – spelen in Nederland een belangrijke rol in het dempen van conjunctuuruitslagen. Maar het feitelijke begrotingsbeleid gaat daar in de praktijk juist tegenin. Dat is onverstandig en ook onnodig. Want hoewel de economische groei kan mee- of tegenvallen, laat de stand van de conjunctuur zich goed vooraf duiden.

Verstandig begrotingsbeleid houdt daar rekening mee. En op dit moment is er duidelijk sprake van oververhitting. Ondanks de recente groeivertraging is de arbeidsmarkt nog altijd historisch krap, en de inflatie veel te hoog. Een nieuw kabinet kan daarom nu afstappen van procyclisch beleid en kiezen voor budgetdiscipline en economische stabilisatie.

Pieter Hasekamp

Dit essay van Pieter Hasekamp is op vrijdag 8 september 2023 ook gepubliceerd op de opiniepagina van Het Financieele Dagblad.