We moeten op zoek naar bindende begrotingsregels

Te hard rijden mag niet. Wie het toch doet, loopt kans op een boete. Soms blijft het bij een vriendelijke nudge (‘U rijdt te hard’), in ernstige gevallen volgt ontzegging van het rijbewijs. Verkeersregels zijn er om weggebruikers te beschermen en ongelukken te voorkomen. Begrotingsregels, nationaal en internationaal, hebben eigenlijk hetzelfde doel: gevaarlijke situaties voorkomen. Die begrotingsregels zijn er in alle soorten en maten: van het harde schuldplafond in de Verenigde Staten – vergelijkbaar met een verrijdbare wegafzetting – tot de bekende tekort- en schuldnormen van de eurozone. Belangrijk is om onderscheid te maken tussen de overkoepelende doelstelling (wat) en de meer operationele regels (hoe). Nu is vooral die doelstelling onderwerp van discussie. Wat is een aanvaardbaar niveau voor de overheidsschuld? De economen verschillen van mening. Aanhangers van de zogenoemde Modern Monetary Theory beweren dat de overheidsschuld onbeperkt kan oplopen, zolang de centrale bank geld kan drukken. In mijn ogen is dat vergelijkbaar met de stelling dat je prima van een wolkenkrabber kan springen zolang je de grond maar niet raakt. Op een gegeven moment is het vertrouwen in de munt weg – en dan is het te laat. De meeste economen vinden daarom dat het verstandig is om de overheidsschuld niet te ver te laten oplopen. Maar hoe ver is te ver? Er zijn twee manieren om daarnaar te kijken.

Pieter Hasekamp

directeur bij het Centraal Planbureau

Landen verschillen

De eerste legt de nadruk op de financierbaarheid van de overheidsschuld. De economische literatuur suggereert dat boven een schuldquote van 80% tot 100% van het bruto binnenlands product (bbp) landen negatieve economische gevolgen beginnen te ondervinden. Maar de vraag is of dat, met de huidige lage rente, nog steeds opgaat. Het is in elk geval aannemelijk dat er verschillen zijn tussen landen, afhankelijk van grootte, monetaire onafhankelijkheid en betalingsbalanspositie. Zowel Japan als de VS lijken probleemloos schuldquotes ruim boven 100% aan te houden. Maar dat geldt niet per se voor alle eurolanden, zeker niet als de rente zou oplopen.

De tweede benadering kijkt vooral naar de langetermijngevolgen van het begrotingsbeleid: worden lasten en lusten eerlijk verdeeld over generaties? Nederland gebruikt daarvoor het houdbaarheidssaldo: volgens de laatste raming van het Centraal Planbureau momenteel een tekort van 1,5% bbp. Maar ook dat cijfer is minder absoluut dan het lijkt. Het is onder meer afhankelijk van aannames over de toekomstige groei en de gekozen rente. Bovendien kijkt het uitsluitend naar de financiële houdbaarheid, en dus niet naar houdbaarheid vanuit het perspectief van brede welvaart: klimaat en leefomgeving, gezondheid, menselijk kapitaal.

Net als de maximumsnelheid is elke begrotingsdoelstelling uiteindelijk een politieke keuze. Dat geldt ook binnen Europa: het schuldplafond van 60% bbp uit het Verdrag van Maastricht (1991) is naar verluidt vooral gebaseerd op de gemiddelde schuldquote van toen, en daarmee op wat haalbaar werd geacht. Dertig jaar later is die schuldquote, of een snelle afbouw naar dat niveau, voor veel landen onhaalbaar. De Europese begrotingsregels zijn daarmee ongeloofwaardig. Eigenlijk waren ze dat al lange tijd. Ze zijn nooit echt gehandhaafd en bovendien verworden tot een onbegrijpelijk complex geheel van subdoelstellingen en uitzonderingsclausules.

Echt kiezen

Tijdens de coronapandemie zijn de regels opgeschort. Wat moet er daarna gebeuren? De commissie-Beetsma vatte de opties onlangs helder samen. Er zijn diverse samenhangende beleidsrichtingen, afhankelijk van de politieke voorkeur voor Europese integratie. Maar daartussen moet dan wel écht gekozen worden. Het volledig afschaffen van begrotingsregels is volgens de commissie geen optie.

Dat is een verstandig advies. We zijn tot op zekere hoogte vrij om begrotingsdoelstellingen te kiezen, maar die keuzes moeten dan wel consequent worden gevolgd en gehandhaafd. Juist daaraan ontbreekt het op dit moment. Op Prinsjesdag hebben de Raad van State en het CPB gewaarschuwd voor het loslaten van de budgetdiscipline. De Nederlandse systematiek van meerjarige uitgavenplafonds en inkomstenkaders, gekoppeld aan een uniform besluitvormingsmoment, maakt het mogelijk te sturen op beleidsdoelstellingen, economische fluctuaties op te vangen en prioriteiten integraal af te wegen. Maar op dit moment zijn de kaders feitelijk afgeschaft en lijkt de begroting dagelijks te worden aangepast.

Investeringsfonds

Vanuit de kabinetsformatie kwam deze week het bericht dat politieke partijen de handhaving van begrotingsregels willen herstellen, maar ook tientallen miljarden euro’s willen reserveren voor een investeringsfonds in klimaat, leefomgeving en infrastructuur. Het inzetten op die investeringen is uiteraard een politieke keuze. Maar in de media werd ook de suggestie gewekt dat hierdoor de Europese begrotingsregels niet van toepassing zouden zijn, omdat een fonds alleen eenmalig de EMU-schuld maar niet het tekort zou belasten. Dat is onjuist, tenzij gekozen wordt voor zeer bijzondere constructies die het geld buiten parlementaire controle zouden plaatsen. Overheidsuitgaven blijven overheidsuitgaven, of ze nu uit een fonds komen of niet.

Wie harder wil rijden, moet de maximumsnelheid aanpassen – niet de verkeersborden verstoppen.

Pieter Hasekamp

Dit essay van Pieter Hasekamp is op vrijdag 8 oktober 2021 ook gepubliceerd op de opiniepagina van Het Financieele Dagblad.