Investering en groei: kunnen we ons rijk rekenen?

Boekhoudkundig is die vraag nog wel eenvoudig te beantwoorden. Economische groei staat gelijk aan de groei van de werkgelegenheid plus de groei van de arbeidsproductiviteit. Die eerste factor wordt relatief goed begrepen, maar de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit is veel moeilijker te verklaren. Die hangt op de lange termijn vooral samen met technologische vooruitgang. En daar ligt een probleem. In Nederland, en andere westerse landen, daalt de productiviteitsgroei al decennialang.

Stagnerende groei

Eigenlijk begrijpen we niet zo goed waarom. De Amerikaanse econoom Robert Gordon stelt in The Rise and Fall of American Growth (2016) dat de impact van recente innovaties (voornamelijk digitalisering) in het niet valt bij die van eerdere sleuteltechnologieën zoals elektriciteit en de brandstofmotor. Anderen betogen dat de echte effecten van digitalisering nog moeten optreden, of dat de baten van de vrijwel onbeperkte toegang tot informatie en communicatie onvoldoende worden meegenomen in het bbp. Feit is dat de gemeten groei van de arbeidsproductiviteit, die ervoor gezorgd heeft dat we sinds 1950 per inwoner ruim vier keer zo rijk zijn geworden, vrijwel tot stilstand is gekomen. Over de afgelopen tien jaar lag in Nederland de productiviteitsgroei op ongeveer 0,5% per jaar; in de raming voor de middellange termijn gaat het CPB nu uit van 1%.

Valt daar iets te aan te doen? Regelmatig wordt gesuggereerd dat extra overheidsinvesteringen, in infrastructuur, onderwijs, kennis en innovatie tot een permanent hogere groeitrend kunnen leiden. En dat het zou helpen als het CPB dat zou meenemen in de modellen die gebruikt worden om overheidsbeleid door te rekenen. Het is een aanlokkelijk idee: meer investeringen verhogen het bbp, niet eenmalig maar elk jaar weer, waardoor ook de belastinginkomsten stijgen en de extra uitgaven zichzelf meer dan terugverdienen. Toch is die rekensom in de praktijk niet zo gemakkelijk te maken. Er is een duidelijke samenhang tussen het fysiek, technologisch en menselijk kapitaal in een land enerzijds en het welvaartsniveau anderzijds, maar dat zegt nog niets over de bijdrage die specifieke investeringen aan extra groei leveren.

Bewust kiezen

Het is ook niet zo dat overheidsinvesteringen deze eeuw dramatisch gedaald zijn. In Nederland zijn het vooral bedrijfsinvesteringen die achterblijven, ondanks een historisch lage rente en een lage belasting op kapitaalinkomen. En er is geen reden om automatisch een positieve relatie te veronderstellen tussen extra overheidsuitgaven en private investeringen. De klassieke economie gaat uit van een negatief verband (crowding out) en zeker op korte termijn is het aannemelijk dat capaciteitsknelpunten – schaarste aan (technisch) talent bijvoorbeeld – ervoor zorgen dat overheidsuitgaven concurreren met private investeringen. Dat maakt het nog belangrijker dat de overheid bewust kiest waarin te investeren. Niet elke extra euro aan infrastructuur, onderwijs of kennis is goed besteed. Overheidsingrijpen zal altijd de toets van legitimiteit, doeltreffendheid en doelmatigheid moeten kunnen doorstaan.

Daarbij moeten we breder kijken dan alleen naar groei of verdienvermogen. Bij het analyseren van de projectvoorstellen voor het Nationaal Groeifonds ziet het CPB het bbp-effect niet als een geschikte maatstaf. Om echt te kunnen beoordelen wat zinnig beleid is moeten we breder durven kijken. Goed onderwijs bijvoorbeeld is veel meer dan een investering in verdienvermogen. Het is het cement van de samenleving, de sleutel tot maatschappelijke participatie, burgerzin, arbeidsdeelname, zelfs tot een betere gezondheid. Het CPB wil daarom de komende tijd zelf meer investeren in onderwijs en kennis – in het beter inzichtelijk maken welk beleid bijdraagt aan vorming van menselijk kapitaal en kennis en welke brede welvaartsbaten daarmee gemoeid zijn. Duidelijk is dat het veelal zal gaan om onzekere effecten op de (zeer) lange termijn, die niet gemakkelijk in één cijfer te vatten zijn.

Meerdere manieren

In de meest recente doorrekening van verkiezingsprogramma’s heeft het CPB de langetermijneffecten van beleid dan ook veel meer kwalitatief gepresenteerd. Voor bbp-groei, maar ook voor de overheidsfinanciën, werkgelegenheid, inkomensongelijkheid geldt dat de richting van de ontwikkeling meer zegt dan de modeluitkomst voor 2060. In de nieuwe programma’s brede welvaart – samen met de andere planbureaus – en langetermijnverkenningen wil het CPB deze lijn doortrekken en verbreden naar andere beleidsterreinen en indicatoren. 

Inspiratie daarvoor kunnen we halen uit de onderwijssector zelf. Daar is men teruggekomen van een eenzijdige nadruk op prestatiemeting via toetsen en cijfers en staat inmiddels de brede cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling veel meer centraal. Ook in de economie laat groei zich op meerdere manieren meten – laten we oppassen daar één cijfer op te willen plakken.

Pieter Hasekamp

Dit essay van Pieter Hasekamp is op vrijdag 25 februari 2022 ook gepubliceerd op de opiniepagina van Het Financieele Dagblad.