17 december 2019

Zorgen om morgen

Overheidsfinanciën niet houdbaar op lange termijn

Persbericht
Het houdbaarheidssaldo van de Nederlandse overheidsfinanciën is veranderd van een klein overschot in 2014 naar een tekort van 1,6% van het bruto binnenland product (bbp), oftewel 16 miljard euro. Dit is vooral het gevolg van het kabinetsbeleid en stijging van de zorguitgaven. Zonder aanvullend beleid kunnen toekomstige generaties niet van dezelfde overheidsvoorzieningen profiteren als mensen nu. Dat concludeert het CPB in de vandaag verschenen studie ‘Zorgen om morgen'.
Main image

De overheidsuitgaven stijgen in de toekomst meer dan de overheidsinkomsten. Dit komt vooral door de vergrijzing van de bevolking: het aantal gepensioneerden stijgt terwijl de beroepsbevolking maar beperkt toeneemt. Gepensioneerden ontvangen een AOW-uitkering en bovendien gebruiken ouderen gemiddeld meer zorg. Tegelijk stijgen de inkomsten uit belastingen minder hard door de beperkte toename van het aantal werkenden.

Het CPB publiceert eens in de vier à vijf jaar zo’n vergrijzingsstudie. In 2014 was er een houdbaarheidsoverschot van 0,4% bbp, bij de start van het kabinet Rutte III was het overschot nog 0,2% bbp. In oktober 2017 leidde de verwerking van het regeerakkoord van het kabinet Rutte III in een verslechtering van 0,6% bbp. Sindsdien hebben het Pensioenakkoord en de lastenverlichting uit de Miljoenennota 2019 voor een verdere daling van 0,7% bbp gezorgd. Ook andere wijzigingen hebben een neerwaarts effect op het houdbaarheidssaldo, zoals een hogere inschatting van toekomstige zorguitgaven en realisaties waaronder de revisie van de Nationale rekeningen. De opwaartse bijstelling van de raming van het arbeidsaanbod zorgt voor een verbetering van de houdbaarheid. 

De studie gaat verder dieper in op de betekenis van de lage rente en productiviteit, het klimaatbeleid en de aanpassing van de AOW-leeftijd voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Varianten laten de gevoeligheid voor de gemaakte aannames zien. Tot slot is er een hoofdstuk dat de implicaties van het houdbaarheidstekort voor het begrotingsbeleid in een breder perspectief zet.

Vragen en antwoorden over de vergrijzingsstudie

Is deze raming niet heel onzeker omdat je op zo’n lange termijn moet ramen? 
In de analyse worden de huidige overheidsvoorzieningen en effectieve belasting- en premietarieven doorgetrokken naar de toekomstige bevolking. Het is daarmee vooral een analyse van het huidige beleid, doorgetrokken naar de toekomstige bevolking. Voor de demografische opbouw van de bevolking in de toekomst zijn de onzekerheden minder groot, omdat pijplijneffecten belangrijk zijn. Juist de leeftijdssamenstelling van de bevolking is van belang voor de houdbaarheidsberekening. Uiteraard zijn de berekeningen gevoelig voor de gemaakte aannames, bijvoorbeeld over demografie, rendementen en economische groei. Omdat zowel uitgaven als inkomsten in grote lijnen zijn gekoppeld aan lonen en economische groei, is het effect van een andere economische ontwikkeling op het houdbaarheidssaldo niet zo groot. De varianten in hoofdstuk 5 laten zien hoe gevoelig de uitkomsten zijn voor de gemaakte aannames.

Hoe houdt de analyse rekening met de lage rente?
De studie rekent met een discontovoet, die met 0,5%-punt naar beneden is bijgesteld ten opzichte van de vorige studie. Dit komt door de lagere rente en nieuwe inzichten over andere rendementen van activa. De discontovoet ligt boven de reële risicovrije rente. Omdat de economische ontwikkeling onzeker is, zijn toekomstige inkomsten en uitgaven van de overheid ook onzeker. De discontovoet zet onzekere toekomstige inkomsten en uitgaven om in zekere euro’s van vandaag. In de studie gaan we in hoofdstuk 3 verder in op de relatie tussen discontovoet, rendement, economische groei en houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

In hoeverre is in deze studie rekening gehouden met de kosten en baten van klimaatbeleid?
De studie neemt kosten voor de overheid van klimaatbeleid mee, het gaat hierbij om de financiering van het Deltaprogramma voor klimaatadaptatie, de budgettaire uitgaven en inkomsten van het Klimaatakkoord inclusief een continuering na 2030 en daarmee een voorziening voor verdergaande maatregelen voor klimaatmitigatie richting 2050. Ook de economische doorwerking hiervan is meegenomen. Klimaatbeleid heeft uiteraard een eigenstandig doel en andersoortige, niet-financiële baten. Het brengt bredere baten zoals gezondheids- en biodiversiteitswinst met zich mee, vooral voor generaties in de verdere toekomst en niet alleen in Nederland. De studie is geen welvaartsanalyse en houdt hier geen rekening mee. In hoofdstuk 7 gaan we verder in op de relatie tussen de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en klimaatkosten.

Woordvoerders

Foto Suzanne van Gils
Suzanne van Gils +31 6 21560776 Lees verder
Dick Morks Lees verder

Het CPB kent een lange traditie van studies naar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Zo leidt in 2000 het besef dat vergrijzing een probleem kan zijn voor toekomstige overheidsfinanciën tot de eerste vergrijzingsstudie. Deze nieuwe studie ‘Zorgen om morgen’ biedt de actuele stand van zaken, rekening houdend met het beleid dat de afgelopen periode is ingezet. Het schetst de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn en de verdeling van het netto profijt van de overheid over de diverse generaties.

Veel gestelde vragen en antwoorden

Wat betekent  “houdbaarheid” in de CPB Vergrijzingsstudie?
In de Vergrijzingsstudie wordt berekend of de overheidsfinanciën houdbaar zijn op de lange termijn (tot 2060 en verder). De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn kan in beeld worden gebracht door de volgende vraag te stellen: kunnen onze kinderen en kleinkinderen in de toekomst van dezelfde sociale zekerheid en dezelfde overheidsvoorzieningen gebruik maken zoals wij die nu kennen, zonder dat daarvoor de belastingen moeten worden verhoogd? Een houdbaarheidstekort geeft aan dat er zonder aanvullend beleid sprake is van een herverdeling tussen generaties: toekomstige generaties zullen dan van minder sociale zekerheid en overheidsvoorzieningen gebruik kunnen maken en/of meer belasting moeten betalen dan wij nu doen. Vergrijzingsstudies, zoals die van het CPB, kijken naar de toekomst, maar kijken daarbij alleen naar overdrachten tussen generaties die via het overheidsbudget lopen. De analyse is geen welvaartsanalyse, en houdbare overheidsfinanciën zijn dus ook geen maatstaf voor bredere welvaartseffecten. Zo houdt de analyse bijvoorbeeld geen rekening met de effecten van klimaatbeleid op het buitenland. 

Wat betekent het houdbaarheidssaldo voor de overheidsschuld?
De studie laat zien dat zonder aanvullend beleid de schuld op lange termijn gaat oplopen. Als de politiek ervoor kiest om de overheidsfinanciën houdbaar te maken (in de hierboven beschreven zin), dan heeft dat als gevolg dat de schuld op de lange termijn zal stabiliseren op 25% van het bbp. Dit is lager dan nodig voor een forse buffer om financiële klappen op te vangen. De politiek kan er ook voor kiezen de schuld op te laten lopen, maar dat betekent wel dat toekomstige generaties niet van dezelfde sociale zekerheid en overheidsvoorzieningen kunnen profiteren als de huidige.
 
Hoe kan de politiek omgaan met een houdbaarheidstekort?
Het gaat hier om een verdelingsvraagstuk tussen generaties, daar gaat de politiek over. Het CPB adviseert niet om nu 16 mld euro te bezuinigen. Het is een politieke keuze wie de lasten draagt en hoe deze worden verdeeld, ook tussen generaties. Het maakt uit hoe en op welke termijn je iets doet: de politiek kan direct ingrijpen, dit uitstellen of nu al maatregelen nemen die de overheidsfinanciën in de toekomst verbeteren. In het verleden is het houdbaarheidssaldo bijvoorbeeld verbeterd door het verhogen van de AOW-leeftijd of het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek. Er kunnen soms goede redenen zijn om uitgaven te doen die het houdbaarheidstekort vergroten: zo kunnen uitgaven voor klimaat en milieu opgevat worden als een aflossing of schenking in natura voor toekomstige generaties. Omgekeerd zou een duidelijk positief houdbaarheidssaldo toekomstige generaties eventueel kunnen compenseren voor een slechter milieu. 

Is het houdbaarheidssaldo het enige houvast voor begrotingsbeleid?
Houdbaarheid kijkt vanuit intergenerationele verdeling naar de overheidsbegroting en is daarmee een nuttig perspectief voor beleid, maar niet het enige. Regeren is keuzes maken. Er zijn grenzen aan het budget en daarmee aan de doelen die langs deze weg bereikt kunnen worden. Waar die grenzen liggen hangt af van het perspectief dat je hanteert. Naast techniek is ook een politieke weging nodig. Eén perspectief voor beleid is de harde grens van de financiële markten, ook al weet niemand waar die precies ligt en zijn de financiële markten bovendien vaak abrupt in het toedienen van financiële discipline. Een ander internationaal perspectief is het Verdrag van Maastricht, met criteria rond het jaarlijkse (structurele) overheidstekort en overheidsschuld. Het huidige niveau van de overheidsschuld biedt al behoorlijk wat ruimte om in een eventuele crisis een schok op te vangen. Vanuit het perspectief van de financiële markten en Maastricht is er geen aanleiding om op korte termijn te bezuinigen. 

Wat zegt een houdbaarheidstekort als de overheidsrente zo laag is? 
Het concept houdbaarheid van de overheidsfinanciën blijft relevant in tijden van lage rentes. De nominale rente is laag en soms zelfs negatief voor Nederland. De toekomst is evenwel onzeker en daarom wordt in vergrijzingsstudies rekening gehouden met risico’s door middel van een risico-gewogen discontovoet. De discontovoet is in deze studie hoger dan de economische groei. Wanneer de discontovoet het niveau van de groeivoet van de economie zou naderen, verbetert de houdbaarheid niet. Dit hangt samen met het typisch Nederlandse fenomeen van een omvangrijk kapitaalgedekt pensioenstelsel. De lagere rentebetalingen op staatsobligaties wegen niet op tegen het verlies aan toekomstige belastingen als gevolg van lager rendement over het pensioenvermogen. In het onwaarschijnlijke geval dat de discontovoet kleiner wordt dan de economische groei, is het houdbaarheidssaldo niet langer informatief. In dat geval stabiliseert de schuldquote van de overheid op lange termijn (in potentie op elk niveau), zolang het primaire overheidssaldo constant is.

17 december 2019

Gamma: een langetermijnmodel voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën

Voor berekeningen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn maakt het CPB gebruik van het model Gamma. Dit achtergronddocument geeft een beschrijving van de huidige modelversie, die is gebruikt bij de vergrijzingsstudie van 2019.

Gamma is een algemeenevenwichtsmodel met overlappende generaties voor de Nederlandse economie. Dit maakt het mogelijk om de langetermijneffecten van demografische ontwikkelingen, zoals vergrijzing, op de overheidsfinanciën te analyseren.

In de afgelopen periode zijn er aanpassingen geweest om het model beter te laten aansluiten op de Nationale rekeningen van het CBS en recente economische inzichten. Belangrijke wijzigingen zijn onder meer het afstappen van het levenscyclusmodel voor de particuliere consumptie en het afsplitsen van de productie van huishoudens. Ook wordt het arbeidsaanbod nu volledig exogeen bepaald met behulp van gespecialiseerde modellen. Door het afsplitsen van de productie van huishoudens maken de productie van zelfstandigen en de productie van woondiensten door eigenwoningbezitters met ingang van deze Gamma-versie expliciet onderdeel uit van het model. 

Contactpersonen

Foto Iris van Tilburg
Iris van Tilburg +31 6 31754461 Lees verder
Foto Sonny Kuijpers
Sonny Kuijpers +31 6 54264718 Lees verder
André Nibbelink +31 6 21880822 Lees verder
Foto Peter Zwaneveld
Peter Zwaneveld +31 6 15828119 Lees verder
17 december 2019

Arbeidsparticipatie en gewerkte uren tot en met 2060

Tussen 2018 en 2060 neemt het arbeidsaanbod in personen naar verwachting toe met bijna 800 duizend personen. Het gemiddeld aantal gewerkte uren per werkende blijft naar verwachting nagenoeg gelijk.

Dit blijkt uit het achtergronddocument ‘Arbeidsparticipatie en gewerkte uren tot en met 2060’. Hierin analyseert het CPB de ontwikkeling van het arbeidsaanbod in de toekomst. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de bevolkingsprognose 2018 van het CBS en recente schattingen van de trendmatige groei in de arbeidsparticipatiegraad en het aantal gewerkte uren per week naar leeftijd en geslacht. De projectie in dit achtergronddocument ligt ten grondslag aan de middellangetermijnverkenning 2022-2025 en de studie Zorgen om morgen.

Contactpersonen

Foto Jos Ebregt
Jos Ebregt +31 6 11199532 Lees verder
Foto Egbert Jongen
Egbert Jongen +31 6 50746439 Lees verder
Foto Bas Scheer
Bas Scheer +31 6 15104800 Lees verder
17 december 2019

De effecten van de verhoging van de AOW-leeftijd

De hogere AOW-leeftijd heeft geleid tot een daling van het aantal gepensioneerden. Van deze daling blijft ongeveer een derde langer doorwerken. Per saldo houdt de overheid ongeveer 80 procent over van de besparing aan AOW-uitgaven.

Dit blijkt uit het discussion paper ‘The effects of the increase in the retirement age in the Netherlands’. Hierin analyseert het CPB de effecten van de verhoging van de AOW-leeftijd in de afgelopen jaren. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een zogenaamde verschil-in-verschillen analyse, waarbij de arbeidsmarktuitkomsten worden vergeleken tussen geboortecohorten met een verschillende AOW-leeftijd, en van administratieve data.

De uitkomsten van dit onderzoek zijn mede gebruikt in het achtergronddocument `Arbeidsparticipatie en gewerkte uren tot en met 2060’.


 

Contactpersonen

Foto Egbert Jongen
Egbert Jongen +31 6 50746439 Lees verder
Foto Simon Rabaté
Simon Rabaté +31 6 21974089 Lees verder
Tilbe Atav Lees verder

Contactpersonen

Foto Iris van Tilburg
Iris van Tilburg +31 6 31754461 Lees verder
Foto Yvonne Adema
Yvonne Adema +31 6 15011560 Lees verder
Foto Debby Lanser
Debby Lanser +31 6 29419089 Lees verder